L’OEA dans la dynamique de la ZLÉA

Renforcement ou affaiblissement de l’État de droit?

 

 

Par Geneviève Lessard[1]

 

 

Partie I: L’Amérique à l’heure de l’intégration économique : panorama institutionnel.

A Le processus des Sommets

B La Zone de libre-échange des Amériques ( ZLÉA)

C Le nouveau programme démocratique des Amériques

D Les autres corbeilles des Plans d’action

Partie II : Le nouveau visage de l’Organisation des États américains

A L’OÉA et la participation

B Le système interaméricain de protection des droits humains.

C Renforcement du rôle de l’Unité pour la promotion de la démocratie (UPD)

Partie III: Cadre institutionnel et démographie: quelques questions en suspens

A Fragmentation et déséquilibre : un processus à trois vitesses

B Déséquilibre et déséquilibre : un processus à deux seuls joueurs

 

L’intégration économique régionale se présente, sur le continent américain, comme une tendance incontestable de l’après-guerre froide. On a en effet assisté, au cours des dernières années, à la redéfinition des anciennes ententes commerciales sous-régionales (Marché commun centraméricain [MCCA], Pacte andin et CARICOM), alors même que de nouveaux regroupements voyaient le jour (ALENA, MERCOSUR). Depuis le Sommet des Amériques de Miami en 1994, le régionalisme semble maintenant vouloir s’implanter à l’échelle continentale, les chefs d’États des trois Amériques s’étant engagés à mettre en place, d’ici 2005, une zone de libre-échange comprenant la presque totalité du territoire de l’hémisphère occidental[2]. 

Au constat de ce regain d’intérêt pour l’option régionale en Amérique, la plupart des analystes n’ont pas manqué de relever le caractère particulier des nouveaux schèmes d’intégration[3]. Ces derniers se distinguent de leurs prédécesseurs, en effet, à de nombreux égards :

-    Plus conformes à l’esprit d’ouverture préconisé au sein des instances multilatérales[4], ils sont d’abord considérablement moins exclusifs que les anciennes ententes;

-    Ils sont aussi plus exhaustifs : par l’étendue et l’importance des champs qu’ils recouvrent, ils semblent participer d’un certain élargissement des paramètres de la coopération économique, les négociations en la matière portant désormais sur un nombre croissant de secteurs jusque-là demeurés en marge des arrangements commerciaux;

-    Ils sont enfin plus uniformes : basés sur les principes du traitement national (l’obligation pour les gouvernements d’accorder aux produits et investisseurs étrangers le même traitement que celui réservé aux produits et investisseurs locaux), de la nation la plus favorisée (l’obligation pour les gouvernements d’accorder aux produits et investisseurs en provenance de l’ensemble des partenaires un traitement non moins favorable que le traitement le plus favorable accordé aux produits et investisseurs d’une autre nation) et de l’engagement unique (l’obligation pour les gouvernements de souscrire à l’ensemble des dispositions négociées), les nouveaux accords tendent à éliminer toute mesure d’exception, sous quelque forme que ce soit. Les rares exemptions permises ne sont accordées que de façon temporaire. Dans le même ordre d’idées, les prérogatives anciennement concédées aux pays de moindre développement tendent à céder progressivement la voie à la pleine application d’un autre principe, celui de la réciprocité.

Ainsi exposées, les principales caractéristiques de ce que l’on appellera ici le nouveau modèle d’intégration américain révèlent l’émergence d’une approche profondément libérale de la coopération régionale. Après des décennies entières de dissensions, le consensus semble donc s’être fait, entre le Nord et le Sud, sur la nécessité d’une stratégie économique conjointe, sur sa nature et sur le rôle qui doit lui incomber : celui d’approfondir, d’uniformiser, d’élargir et de rendre irréversible le processus de libéralisation économique actuellement en cours dans l’ensemble du continent. Or l’une des principales innovations du projet d’intégration proposé à Miami consiste précisément en ce qu’avec lui, s’ajoute à cet ordre du jour essentiellement économique un nouvel objectif, politique cette fois, celui de la préservation, de la promotion et du renforcement de la communauté des démocraties d’Amérique.

La légitimité démocratique des représentants gouvernementaux a ainsi été posée, à Miami, comme exigence fondamentale à la participation des chefs d’États d’Amérique à un processus de discussions par ailleurs fortement marqué par de nombreuses préoccupations politiques et sociales. Du Plan d’action émis à l’issue du Sommet de 1994 aux ébauches d’ordre du jour proposées pour celui de 2001 à Québec, le renforcement de la démocratie, l’élimination de la pauvreté, le développement durable et la lutte contre la pauvreté ont donc figuré, aux côtés de l’objectif de mettre sur pied la zone de libre-échange la plus vaste du monde, parmi les principales priorités du projet des Amériques.

Le défi est de taille. Certes, sur le plan formel, la grande majorité des pays d’Amérique latine semblent s’être définitivement engagés sur la voie démocratique. Dans la plupart des cas cependant, les progrès effectués demeurent superficiels et fragiles et la consolidation de démocraties véritables et durables promet d’être longue et tumultueuse. Par ailleurs, la question démocratique compte, encore aujourd’hui, parmi les plus délicates. Traditionnel prétexte à l’intervention et à l’ingérence américaines en Amérique latine, elle a de tous temps suscité la méfiance des dirigeants latino-américains à l’égard de toute forme de supervision interaméricaine en la matière. L’Amérique part donc de loin. Pour assurer la mise en place d’un système interaméricain capable contrecarrer la reproduction des déficiences systémiques héritées des anciens régimes et favoriser dans ce domaine un type de coopération qui soit à la fois efficace et acceptable, beaucoup de travail reste à faire.

En faisant de la démocratie l’un des principaux piliers de son projet d’intégration, l’Amérique remet donc au cœur de ses priorités les problématiques qui l’ont toujours caractérisée : l’incomparable asymétrie des rapports de forces à l’intérieur des nations, et entre elles. Mais il soulève également une question plus profonde encore, qui tient à la nature même du “modèle” qui est le sien. Le postulat de la complémentarité entre libéralisme économique et démocratie, en effet, pose la question de leur compatibilité. L’autoritarisme des années passées révolu, il reviendra désormais à la démocratie de garantir la stabilité politique nécessaire à la viabilité du libéralisme économique. De même le libre-échange et la prospérité, son inéluctable conséquence, devront avoir raison des inégalités sociales et des déficiences institutionnelles existantes. Or la convergence automatique des lois et principes propres à l’une et l’autre variable de cette séduisante équation n’a pas encore été démontrée. En ce sens, tout le défi du volet démocratique du projet des Amériques consiste non seulement à résorber les carences démocratiques actuelles, mais aussi à assurer la cohérence à long terme d’un modèle d’intégration qui prétend promouvoir les valeurs égalitaires de l’idéal démocratique tout en procédant à la levée des moyens dont disposent les gouvernements pour les faire respecter. Et en cela, le projet d’intégration touche non seulement les démocraties à consolider de l’Amérique latine sous-développée, mais aussi celles supposées solides des pays industrialisés.

Le présent exposé portera sur les mécanismes institutionnels dont dispose l’Amérique pour relever ces défis anciens et nouveaux. Son objet n’est pas tant de vérifier des hypothèses que de les susciter. Au bilan des transformations institutionnelles provoquées par le lancement du projet d’intégration hémisphérique succèdera donc l’identification des principales questions que ces changements soulèvent.

 

 

Partie I: L’Amérique à l’heure de l’intégration économique : panorama institutionnel.

 

Le duo libre-échange démocratie qu’ambitionne d’institutionnaliser le projet des Amériques s’est imposé comme réalité dès la fin des années 1980, alors qu’en Amérique latine on assistait à l’abandon simultané des anciennes stratégies de développement autocentré et des régimes autoritaires qui les avaient appliquées. Le phénomène est attribuable, en grande partie du moins, à la réorientation marquée de la politique extérieure américaine vers la promotion active des valeurs démocratiques sur l’ensemble du continent[5]. Aussi la progression du projet régionaliste en Amérique s’est-elle opérée en parallèle avec un important réaménagement du système interaméricain destiné à favoriser la mise en place de structures institutionnelles aptes à répondre aux nouvelles exigences d’une coopération hémisphérique désormais bidimensionnelle. Depuis l’annonce, en 1989, de l’Initiative pour les Amériques comme première ébauche de projet de libre-échange pan-continental, le panorama institutionnel interaméricain s’est ainsi transformé. Deux événements majeurs ont marqué l’histoire de ces transformations : la constitution des rencontres présidentielles en une instance décisionnelle officielle que l’on appellera le “processus des Sommets”, et la redéfinition en profondeur du mandat original de la principale institution interaméricaine que représente l’Organisation des États américains. Dans les pages qui suivent, nous tenterons de prendre la mesure de leurs implications.

 

A Le processus des Sommets

 

Le Sommet des Amériques était à l’origine un forum ad hoc au moyen duquel les chefs d’États du continent étaient engagés, de façon directe et exclusive, dans la résolution de questions d’intérêt commun de première importance. Dans le contexte de guerre froide des premières années de son existence, il allait ainsi tenir lieu, à toutes fins pratiques, de mécanisme ultime de gestion de crise. Les premières “rencontres au sommet” furent donc l’occasion de l’adoption in extremis d’ambitieux programmes de coopération économique pour le développement destinés à la sauvegarde de la stabilité et de la cohésion du système interaméricain.

Le lancement du projet d’intégration hémisphérique marquera la formalisation de ce forum. Depuis 1994, les chefs d’États d’Amérique se réunissent donc non plus en raison de circonstances exceptionnelles, mais de façon régulière. Ce qu’on appelle le “processus des Sommets” réfère ainsi à la forme institutionnalisée de cette instance décisionnelle composée essentiellement des représentants politiques suprêmes de chacun des pays de la zone, mobilisés aux fins de favoriser une conclusion rapide du processus d’intégration. Contrairement aux premiers Sommets des Amériques tenus sous l’égide de l’OÉA, ceux relevant du “processus” furent lancés à l’invitation unilatérale de la Maison-Blanche. Ils demeurent, à ce jour, indépendants du cadre institutionnel de toute autre organisation interaméricaine.

Sur le plan formel, la structure organisationnelle du processus des Sommets met à contribution trois types d’intervenants : les gouvernements, les institutions interaméricaines et la société civile. Les gouvernements sont représentés par les chefs d’État et, dans le cadre des négociations devant mener à l’établissement de la zone hémisphérique de libre-échange, par les ministres du commerce, leurs vice-ministres et leurs négociateurs[6]. Le palier institutionnel consiste en ce que l’on a appelé le “Comité tripartite” que forment l’Organisation des États américains (OÉA), la Banque interaméricaine de développement (BID) et la Commission économique des Nations unies pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC). Il est essentiellement chargé de fournir l’assistance technique[7] et l’appui logistique nécessaires au bon déroulement du processus.

Quant à la société civile, les modalités de sa contribution sont encore mal définies. Jusqu’à maintenant, les gouvernements hôtes ont été laissés libres de déterminer eux-mêmes les conditions de la participation publique pour chacun des Sommets. De même la consultation des populations de chacun des pays impliqués, si elle a fait l’objet d’un encouragement explicite, n’a toutefois suscité aucune recommandation précise quant aux exigences à rencontrer à cet effet, avec le résultat qu’elle n’a été conduite qu’auprès d’un nombre bien limité d’acteurs sociaux. Ainsi si le Canada, les Etats-Unis et le Chili ont attribué à leurs agences le mandat de mener à bien cette consultation par ailleurs irréprochablement fidèle à l’ordre du jour préalablement déterminé dans le cadre même des Sommets, il n’en va pas de même de la plupart des autres pays[8]. Outre le mécanisme de consultation relatif à la structure spécifique des négociations liées au libre-échange que nous décrirons plus loin, donc, les leviers de participation civile au processus des Sommets se sont limités à l’inclusion occasionnelle de certaines ONG dans les délégations américaine, chilienne et canadienne impliquées dans le Groupe de suivi du processus des Sommets (mieux connu sous son sigle anglais, SIRG[9]) responsable du dossier[10]. Ce dernier a été mis sur pied au cours de l’année suivant le Sommet de Miami dans le but d’assurer la coordination des activités liées à la mise en application de l’ensemble des engagements souscrits. Il est composé majoritairement de représentants gouvernementaux de tous les pays impliqués et est présidé successivement par chacun des pays hôtes.

En ce qui concerne l’ordre du jour des discussions, celui-ci est divisé en différents volets (ou corbeilles) qui ne varient d’un Sommet à l’autre que sensiblement. À l’issue de chacune des rencontres sont émis deux documents officiels, la Déclaration de principes et le Plan d’action, dans lesquels sont présentés les engagements précis, appelés “initiatives”, relatifs à chacun des grands thèmes abordés. Chacun des gouvernements se chargera alors de la présidence ou de la vice-présidence de l’un ou de plusieurs des comités mis en place pour en assurer la mise en application.

À Miami, les quatre corbeilles du Plan d’action consistaient ainsi, dans l’ordre, en la préservation et le renforcement de la communauté des démocraties d’Amérique; la promotion de la prospérité au moyen de l’intégration économique et du libre-échange; l’élimination de la pauvreté et de la discrimination dans l’hémisphère; le développement durable et la préservation de l’environnement. En 1998, le Plan de Santiago a été quelque peu remanié et les diverses initiatives classées selon de nouvelles catégories, soit l’éducation; la préservation et le renforcement de la démocratie, de la justice et des droits humains; l’intégration économique et le libre-échange; l’éradication de la pauvreté et de la discrimination. Lors de la dernière assemblée générale de l’OÉA qui se déroulait à Windsor en juin dernier, les représentants canadiens ont proposé, en vue du prochain Sommet qui se tiendra à Québec en 2001, un ordre du jour des discussions qui reprendrait à peu de choses près les grands thèmes des rencontres précédentes, soit : la démocratie et les droits humains; la prospérité et le libre-échange; et le potentiel social[11].

Nous aborderons maintenant dans de plus amples détails le contenu de ces grands volets de l’intégration hémisphérique américaine.

 

B La Zone de libre-échange des Amériques ( ZLÉA)

 

Inspirée directement de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) signé en 1994 entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique, et dont elle est le prolongement, la Zone de libre-échange des Amériques (ZLÉA) devra comprendre un ensemble de dispositions dont la portée est sans précédent. Lancées lors du Sommet de Santiago en 1998, les négociations portent ainsi, en substance, sur :

-    L’élimination progressive de toutes les formes d’entraves au commerce sur la base des principes de l’engagement unique, du traitement national, de la nation la plus favorisée et de la réciprocité;

-    La flexibilisation des régimes d’investissement (encore une fois sur la base des principes du traitement national et de la nation la plus favorisée), y compris dans le secteur des services, dont les services financiers;

-    L’harmonisation des normes relatives aux achats gouvernementaux;

-    Le renforcement et l’élargissement de la protection juridique existante en matière de propriété intellectuelle;

-    L’adoption de règles d’origine claires destinées à la sélection des produits devant bénéficier des dispositions préférentielles prévues dans l’Accord;

-    L’établissement d’un mécanisme supranational de règlement des différends commerciaux composé d’un panel de représentants nommés par les gouvernements impliqués;

-    La mise en place de politiques de la concurrence inexistantes dans le cadre des ententes multilatérales actuelles.

 

Sur le plan organisationnel, ces négociations sont menées dans le cadre d’une structure à trois niveaux. Le premier est essentiellement politique et engage les ministres responsables du commerce international de chacun des gouvernements impliqués, qui à titre de superviseurs du processus, se réunissent une fois par année. Le second est administratif et comprend les vice-ministres du commerce, “véritables maîtres d’œuvre” du processus[12], qui composent par ailleurs le Comité des négociations commerciales (CNC) chargé de coordonner les activités de l’ensemble des négociateurs et experts, troisième et dernier palier de cette structure, regroupés en neuf champs thématiques : (1) l’accès aux marchés, (2) l’agriculture, (3) l’investissement (4) les services, (5) les marchés publics, (6) les droits de propriété intellectuelle, (7) les subventions, mesures antidumping et droits compensateurs, (8) la politique de concurrence et (9) les mécanismes de règlement des différends[13]. Les pays se relaient à la présidence et vice-présidence de chacun de ces groupes de négociations, qu’ils doivent assurer pendant une période de 18 mois consécutifs.

Un Groupe consultatif sur les économies de petite taille[14], un Comité mixte d’experts des secteurs public et privé sur le commerce électronique et un Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile ont par ailleurs été chargés de veiller à la prise en considération, lors des négociations, des particularités liées à leur champ de compétences respectif. Ils n’interviennent toutefois dans le processus qu’à titre consultatif et de façon aléatoire, aucun mécanisme officiel n’ayant encore été élaboré pour assurer leur participation effective et systématique dans le cours des discussions.

À ce chapitre, le Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile semble disposer d’un pouvoir d’action particulièrement restreint. Contrairement aux autres comités spéciaux dont les rapports sont soumis à l’attention du Comité des négociations commerciales sous la forme de recommandations, celui sur la participation de la société civile n’est autorisé qu’à présenter la liste des commentaires formulés “de manière constructive” et “directement liés au commerce”[15]. La société civile, contrairement aux représentants du secteur privé en matière de commerce électronique qui assument à tout le moins une participation conjointe aux activités de leur comité, n’a d’autre accès à ses représentants qu’une boîte aux lettres électronique[16].

Le secteur privé, pourtant, semble bénéficier d’un traitement plus favorable. Réuni en un Forum des gens d’affaires des Amériques[17] qui se tient à l’occasion de chaque Rencontre ministérielle et Sommet, il détient un statut consultatif officiel et accède directement aux acteurs gouvernementaux[18]. Son incidence sur la définition des termes des négociations[19], de même que sur l’avancement des travaux d’ailleurs[20], n’est plus à démontrer. Plus qu’un simple consultant, il est l’un des acteurs-clé du processus.

Enfin, le Comité tripartite, conformément au rôle d’assistant technique qui lui a été attribué, fournit l’information statistique et analytique (études, banques de données, etc.), les ressources financières et l’encadrement (identification des besoins en assistance technique pour les pays en développement, formation en matière de politique commerciale et de négociations, etc.) nécessaires au bon déroulement des négociations.

Bien que de façon formelle elle ne constitue que l’une des multiples initiatives du processus des Sommets, la mise en place d’une zone de libre-échange pancontinentale d’ici 2005 est sans contredit l’objectif ultime du projet des Amériques. En témoignent la rapidité

avec laquelle les négociations ont été engagées et l’état d’avancement des travaux en cours[21], mais aussi la complexité de cette structure organisationnelle qui, comme nous allons le voir, surpasse de loin celle élaborée pour assurer la mise en application des autres volets du projet.

 

C Le nouveau programme démocratique des Amériques

 

“Le renforcement, l’exercice effectif et la consolidation de la démocratie” ayant été reconnus dès Miami comme objectifs politiques centraux du projet d’intégration, figure aux Plans d’action des Sommets des Amériques un vaste ensemble d’initiatives allant de la promotion de l’indépendance judiciaire à la lutte contre le terrorisme. Des priorités démocratiques qui caractérisent ce nouveau programme hémisphérique, nous en ferons ressortir quatre:

-    Le renforcement des institutions : dans les deux Plans d’action, l’appui au bon déroulement des processus électoraux, le soutien aux réformes législatives, judiciaires et gourvernementales et l’encouragement des processus de réconciliation nationale en cours dans de nombreux pays ont fait l’objet d’une attention particulière. En ce sens, la démocratie promue est d’abord et avant tout formelle;

-    Drogues et corruption : l’importance accordée à ce renforcement institutionnel est tout particulièrement manifeste en ce qui a trait à la lutte contre la corruption et au contrôle du trafic des stupéfiants. Dans ces domaines, les engagements se caractérisent par la précision remarquable avec laquelle ils ont été formulés. Il s’agit surtout ici de procéder à la modernisation des appareils gouvernementaux (entendue au sens où elle comprend la “dérèglementation, la privatisation et la simplification des procédures publiques”) nécessaire à la transparence et à la responsabilisation redditionnelle “caractéristiques des institutions fidèles aux principes démocratiques”, de renforcer les mécanismes d’encadrement et de contrôle extérieur, de favoriser l’établissement de normes et de sanctions communes, de promouvoir la coopération entre les diverses institutions internationales (OÉA-OCDE), de mettre sur pied des programmes de prévention et de stimuler l’appui aux conférences interaméricaines et mondiales. En regard de la timidité avec laquelle ont été abordées la plupart des autres questions, ce programme de coopération semble particulièrement complet.

-    Dynamisation de la société civile et participation communautaire aux affaires publiques: le Plan d’action de Miami reconnaît que l’exercice effectif et la viabilité de la démocratie reposent en grande partie sur la participation active de tous les secteurs de la société civile, et que cette participation requiert “une transparence et une responsabilisation totales”. Le Plan de Santiago invite ainsi les gouvernements à favoriser dialogue et alliances entre instances publiques et groupes sociaux, à réviser les cadres juridiques nationaux et à considérer la mise en place de programmes de financement destinés à favoriser l’accès équitable des différents secteurs populaires aux divers mécanismes de prise de décision. Outre le mandat d’appui attribué à la Banque interaméricaine de développement, toutefois, les mécanismes destinés à favoriser le respect de ces engagements n’ont toujours pas été précisés.

-    Promotion et défense des droits humains : reconnaissant “qu’une démocratie se juge sur les droits dont jouissent les membres les moins influents”, le Plan d’action de Miami invite les gouvernements à revoir leurs systèmes nationaux, et en particulier à favoriser une meilleure protection des droits des femmes, des autochtones, des immigrants et des personnes handicapées. Dans celui de Santiago, la ratification des instruments internationaux et interaméricains de protection des droits fait l’objet sinon d’un engagement formel, du moins d’un encouragement explicite[22]. Le dossier des droits humains suscitera par ailleurs la formulation d’une initiative prévoyant la réforme du système interaméricain des droits de l’Homme aux fins “de le renforcer et de favoriser les changements nécessaires à son adaptation aux nouvelles réalités politiques de l’hémisphère.”

Le Sommet de Miami a donné lieu à la formation d’un groupe de travail composé de représentants gouvernementaux, dirigé conjointement par le Brésil et le Canada et chargé de coordonner la mise en application des engagements démocratiques. C’est dans le cadre des activités de l’OÉA que seront menés la plupart d’entre eux.

 

D Les autres corbeilles des Plans d’action

 

Les Plans d’action des Sommets des Amériques comprennent enfin des initiatives qui ne sont traitées ni dans le cadre des discussions sur l’intégration économique, ni dans celui de la mise en place du programme démocratique. Outre le développement durable[23], les thèmes abordés ici portent généralement sur les questions liées à la pauvreté, à la discrimination et à la promotion de la justice sociale[24]. Au nombre des sujets classés dans cette catégorie à part, l’accès universel à l’éducation[25] et aux soins de santé, le renforcement du rôle des femmes dans la société, les questions liées aux droits du travail, les dispositions relatives aux populations autochtones et la promotion des micro et petites entreprises. Pour la plupart, les engagements dans ces domaines se limitent à des mesures d’échanges d’informations et mettent à contribution non pas l’OÉA, mais la Banque interaméricaine de développement.

 

 

Partie II : le nouveau visage de l’Organisation des États américains

 

Contrairement à ce qui s’était produit lors des Sommets précédents, l’OÉA ne fut pas directement impliquée dans la préparation et le déroulement du Sommet de Miami. Quelque peu affaiblie par la morosité des années 1980, elle allait cependant y trouver l’occasion par excellence de redéfinir son rôle dans les relations interaméricaines. Dès 1995, elle vit ainsi son mandat complètement révisé, “ réajusté ”, pour reprendre les termes du Secrétaire général de l’institution, “ aux nouvelles priorités continentales ”[26]. L’intégration économique, la démocratie, la sécurité hémisphérique, la drogue et le développement durable allaient ainsi constituer, dans l’ordre, son nouvel agenda prioritaire[27].

En tant que principal pilier du Comité tripartite, elle allait d’abord se voir chargée de fournir aux pays de la zone l’assistance technique nécessaire au réajustement de leur économie aux nouvelles exigences hémisphériques. Mais elle allait aussi hériter, en sa qualité “ d’instance régionale la mieux à même d’assurer la défense des institutions et principes américains ”, de la responsabilité institutionnelle de la grande majorité des initiatives “ démocratiques ” des Plans d’action. La “ promotion des valeurs et pratiques démocratiques ” et “ la consolidation de la démocratie représentative nécessaire au développement des marchés et des relations entre pays américains, de la stabilité politique et de la sécurité interne ” allaient ainsi s’inscrire parmi les principales contributions de l’OÉA au projet d’intégration.

Le mandat démocratique qui lui fut attribué à Miami allait avoir sur elle trois conséquences majeures : la mise en place de cadres institutionnels destinés à favoriser une participation accrue de la société civile à ses activités, l’accélération des discussions concernant la réforme du système interaméricain de promotion et de défense des droits de l’Homme et le renforcement du rôle de son Unité pour la promotion de la démocratie (UPD).

 

A L’OÉA et la participation

 

La collaboration des organisations non gouvernementales aux activités de l’OÉA n’est pas nouvelle. Elle trouve ses fondements dans les dispositions de la toute première Charte de l’institution. Jusqu’à récemment cependant, elle était demeurée informelle, les pressants efforts du Canada pour en favoriser l’institutionnalisation s’étant invariablement heurtés aux réserves des gouvernements mexicain et péruvien[28]. Ce n’est qu’après l’émission du Plan d’action de Santiago et l’importante contribution des organisations civiles au projet de Déclaration américaine des droits des peuples autochtones que purent être établis les premiers mécanismes interaméricains de la participation. Lors de l’Assemblée générale de Guatemala en 1999, fut ainsi adoptée la série des “lignes directrices” pour l’accréditation des ONG qui allaient orienter, systématiser et formaliser les relations entre l’OÉA et la société civile.

Mais c’est sans aucun doute dans le secteur de l’environnement et du développement durable que les mécanismes de la participation ont connu les plus notables avancées. Au Sommet spécial sur le développement durable de Bolivie en 1996, les chefs d’État d’Amérique ont accordé à l’OÉA le mandat explicite d’appuyer leurs gouvernements dans leurs efforts pour améliorer les pratiques participatives dans ce domaine. La “Stratégie interaméricaine pour la promotion de la participation publique aux processus de décisions en matière de développement durable” qui fut élaborée en réponse à cette demande permit la formulation de principes participatifs (inclusion, responsabilisation, exhaustivité, accès à l’information, transparence) qui allaient devenir un important précédent.

Bien sûr, l’accès à ces nouveaux mécanismes demeure soigneusement contrôlé. Les critères restrictifs qui caractérisent les procédures d’accréditation permettent la sélection minutieuse des ONG autorisées à se prononcer tandis que le choix des activités ouvertes à la participation publique est laissé à la discrétion des organes, unités et comités concernés[29]. Mais les progrès effectués sont incontestables. Au sein de l’OÉA où les pays bénéficient d’un statut égal, la promotion des pratiques participatives est moins vulnérable à l’intransigeance des représentants des pays qui, dans le cadre du processus des Sommets, empêchent l’émergence d’un consensus. L’OÉA pourrait donc constituer, pour les années à venir, un important levier de la participation civile dans les Amériques. Mais en canalisant ainsi les revendications populaires, elle risque aussi de les détourner des autres instances, celles où les vraies décisions en matière d’intégration se prennent.

 

 

 

B Le système interaméricain de protection des droits humains.

 

Le document de base du système interaméricain de protection des droits humains est la Déclaration interaméricaine des droits et devoirs de l’Homme, qui fut adoptée dès le moment de l’institution de l’Organisation en 1948. Puis, en 1978, allait entrer en vigueur la Convention américaine relative aux droits de l’Homme (ou “Pacte de San José”). Cette dernière fait de la torture, de l’arrestation arbitraire, des assassinats politiques et du renversement des régimes démocratiquement élus, des crimes internationaux. Elle garantit les droits d’habeas corpus et au procès juste et équitable, interdit la peine de mort pour les crimes politiques et prévoit la tenue régulière d’élections libres. Plus important encore, la Convention interdit de façon explicite toute suspension de l’une ou l’autre de ses dispositions et ce, même en cas d’urgence nationale.

C’est sur la base de cette Convention qu’agissent la Commission et la Cour interaméricaines des droits de l’Homme[30], qui relèvent directement de l’Assemblée générale de l’OÉA. Créée en 1959, la Commission est un organe d’autant plus efficace qu’elle est autorisée à intervenir auprès de l’ensemble des États membres, et ce tant dans les cas de violations systématiques que dans celui de lésions particulières. En effet, non seulement conduit-elle des évaluations in loco dans certains pays de la zone[31], mais elle permet également aux victimes individuelles[32] de se faire entendre directement lorsque les recours nationaux ont été épuisés[33]. La cause ayant été jugée fondée, la Commission peut en faciliter le règlement à l’amiable avec le gouvernement concerné et, en cas d’échec, en décider le renvoi à la Cour, devant laquelle elle représentera alors la partie plaignante. Enfin, dans les rapports annuels qu’elle soumet directement à l’Assemblée générale, la Commission dénonce les gouvernements dont la conduite est insatisfaisante. Bien qu’elle n’agisse qu’à titre consultatif, elle constitue ainsi, de par l’étendue de son mandat, un important mécanisme de pression internationale.

Quant à la Cour, elle est la seule institution judiciaire du système à jouir de compétences contentieuses. Dans l’état actuel des choses, cependant, ses facultés apparaissent considérablement réduites. D’abord, les critères selon lesquels la Commission doit procéder au renvoi n’ont toujours pas été définis. Cette dernière dispose donc d’un important pouvoir discrétionnaire dans le choix des causes qui devront être entendues. Ensuite, la Cour n’est autorisée à se prononcer que dans les causes concernant les pays qui ont officiellement reconnu son autorité, d’une part, et qui ont d’autre part ratifié la Convention[34]. Cette situation a pour effet de limiter la portée de son action, mais aussi sa marge de manœuvre : parmi les gouvernements qui se refusent toujours à se plier à ce double critère, on retrouve ceux des pays les plus influents de la zone, à savoir les Etats-Unis et le Canada. Contrainte à tenter de se faire valoir auprès des grandes puissances, la Cour risque de demeurer vulnérable aux aléas de la politique[35]. Enfin, le système interaméricain ne dispose d’aucun mécanisme pour assurer l’exécution des jugements du tribunal. Les pays qui se refusent à se conformer aux décisions émises feront donc l’objet d’une notification à l’Assemblée générale, mais sans plus.

Pour renforcer le système interaméricain de protection des droits de la personne, il faudrait donc que le partage des compétences entre la Cour et la Commission soit mieux défini, que l’accès en soit facilité et que des mécanismes de contrôle pour la mise en application des jugements soient établis. En principe, la révision du système proposée dans le cadre des discussions sur l’intégration hémisphérique devrait favoriser un tel programme[36]. À l’heure actuelle, toutefois, rien n’est moins sûr que le résultat des débats en cours sur la nature et l’orientation de la réforme à entreprendre. Au nombre des obstacles à l’adoption de mesures favorables à un véritable renforcement du système, la fervente hostilité des gouvernements du Mexique et du Pérou à son endroit[37], le manque de ressources financières qui l’a toujours caractérisé[38], la complaisance de grandes puissances qui se refusent à en être parties prenantes. Des propositions avancées jusqu’à maintenant, certaines sont insignifiantes, d’autres sont inquiétantes[39], mais aucune n’aborde directement la question du lien entre la zone de libre-échange envisagée et les nouveaux défis que sa mise en place pourrait entraîner[40]. Dans de telles circonstances, on voit mal comment le “renforcement” espéré pourra être opéré.

Pourtant, dans le contexte actuel où la consolidation démocratique est passée à l’avant-plan des priorités politiques, l’application de la Convention par les organes de l’OÉA pourrait s’avérer particulièrement importante. Dans certains pays d’Amérique latine où les forces de l’ordre ont traditionnellement été exemptées de l’application du droit, l’impunité continue de présenter le principal obstacle à l’instauration de démocraties véritables. Quant aux démocraties industrialisées, leur adhésion au système interaméricain aurait pour effet de réitérer l’engagement des gouvernements aux principes qui en sont à la base. Or si le Projet d’intégration a fait des droits humains un champ prioritaire des nouvelles relations interaméricaines, les engagements concrets sont demeurés à peu près nuls. Ainsi le Plan d’action du Sommet de Santiago se contente-t-il d’inviter les pays du continent à souscrire sans délai aux instruments internationaux dont ils ne sont pas déjà parties. Le système interaméricain de protection des droits humains ne sera donc pas partie intégrante du projet des Amériques. Il devra se développer, tant bien que mal, en marge de la zone de libre-échange hémisphérique.

 

C Renforcement du rôle de l’Unité pour la promotion de la démocratie (UPD)

 

L’Unité pour la promotion de la démocratie (UPD) a été créée en 1990 à l’initiative du Canada. Depuis le Sommet de Santiago et les nouveaux objectifs de décentralisation et de développement local, elle occupe une part plus importante dans la mise en application du volet démocratique des Plans d’action. Son mandat porte principalement sur la promotion et la consolidation des institutions démocratiques, la protection de la liberté d’expression, la coopération technique dans le domaine de la justice et le renforcement de la population civile. Elle entreprend donc, au cas par cas, des projets et missions qui vont de l’observation électorale au renforcement des institutions et processus législatifs.

Le Sommet des Amériques aura donc eu, sur l’OÉA, des conséquences multiples, dont la principale est sans aucun doute de l’avoir reléguée au second plan de la gestion des relations interaméricaines. Ironiquement, le développement de ses mécanismes de participation de la société civile survient ainsi au moment précis où l’Organisation se trouve confinée à un rôle secondaire. Par ailleurs l’OÉA se voit engagée dans un processus de réforme de son système de protection des droits humains dont l’issue est encore incertaine. Ce qui est certain, toutefois, c’est que de façon formelle ce système ne sera pas directement lié au processus d’intégration. La promotion de la démocratie, semble-t-il, devra donc passer principalement par la coopération technique.

 

 

partie iii: cadre institutionnel et démographie: quelques questions en suspens

 

A Fragmentation et déséquilibre : un processus à trois vitesses

 

Nous dirons de cette architecture institutionnelle en émergence qu’elle est fragmentée et déséquilibrée. Elle est fragmentée parce qu’avec le processus des Sommets on assiste à la multiplication des instances décisionnelles interaméricaines, dont les sphères de compétences seront parfois semblables, parfois complémentaires, parfois distinctes. Elle est fragmentée aussi parce que ce dédoublement institutionnel s’est accompagné, avec la répartition en volets multiples du projet des Amériques, de la dissociation thématique des diverses dimensions de l’intégration. Elle est déséquilibrée enfin parce que les pouvoirs d’action des instances institutionnelles en présence ne sont pas plus équitablement répartis que les degrés de développement normatif des thématiques en question.

 

 

On retrouvera ainsi :

-    En matière d’intégration économique, un processus de négociations mené dans le cadre d’une structure organisationnelle complexe et, du fait de l’implication directe et intensive des ministères du commerce, hautement efficace. L’intégration économique suscitera par ailleurs la mobilisation des ressources institutionnelles de la région, dont l’OÉA, qui en feront leur principale priorité. Quant aux cadres normatifs qu’il s’agit d’instaurer, ils seront élaborés, complets et coercitifs.

-    En matière de démocratie, une série d’initiatives dont la plupart seront prises en charge par l’OÉA, qui de l’ensemble de cette structure institutionnelle interaméricaine ne représente plus qu’une infime fraction. Ici, le type de démocratie promu est d’abord et avant tout formel et privilégie les champs d’intervention liés au bon fonctionnement et à la prévisibilité du marché (la corruption par exemple). Dans le domaine des droits humains, les encouragements sont nombreux, mais les engagements ne le sont pas et les mécanismes pour en assurer l’application sont inexistants. La dynamisation de la société civile et le renforcement des régimes de participation, et en particulier à l’échelle locale, ont par contre été élevés au rang des principales priorités démocratiques. La voie privilégiée pour assurer la préservation, la promotion et le renforcement de la démocratie sera donc la coopération technique. Quant à la norme démocratique, elle demeurera, pour l’heure, peu contraignante.

-    En matière de justice sociale, une série d’initiatives relevant du domaine des droits économiques et sociaux, qui seront confiées principalement à la Banque interaméricaine de développement. De ce fait, elles seront traitées selon l’approche développementaliste de l’identification des besoins. Ici, le cadre normatif est inexistant.

 

Des cloisons étanches séparent les aspects économique et politique du projet d’intégration, et les aspects économiques et sociaux de l’ensemble de la famille des droits. Cette désarticulation institutionnelle et normative qui caractérise le projet des Amériques a pour triple conséquence de 1) rendre autonome le processus de libéralisation économique en cours, de 2) lui subordonner le processus de consolidation démocratique concomitant et pour ce faire, de 3) dépouiller la démocratie ainsi instrumentalisée de sa dimension humaine. En d’autres termes, le modèle de gouvernance qui prend forme dans les Amériques ne démocratise pas l’économie, il l’en préserve.

B Déséquilibre et déséquilibre : un processus à deux seuls joueurs

 

Mais au-delà de la question de la valeur démocratisante du projet d’intégration, il convient de s’interroger par ailleurs sur la valeur démocratique de la structure mise en place pour en assurer l’élaboration. Nous l’avons vu, le processus des Sommets, et en particulier les négociations sur le libre-échange, touche des domaines de la vie sociale qui vont bien au-delà des seuls échanges commerciaux. Or le processus des Sommets engage essentiellement les pouvoirs exécutifs, qui s’appuient dans une très large mesure sur les recommandations du secteur privé.

La société civile, elle, n’a pas voix au chapitre. Dans le cadre des négociations de la ZLÉA comme dans celui de l’OÉA, les principes, critères et modalités de sa participation continuent de faire l’objet d’une importante polémique[41], avec le résultat que les instruments mis en place à ce jour demeurent extrêmement limités. En l’absence de mécanismes clairs et précis, les gouvernements ont conservé un pouvoir discrétionnaire considérable dans la sélection des agents sociaux jugés “consultables” comme dans la forme et le contenu des consultations mêmes. De Miami à Santiago, l’accès aux instruments de la participation a ainsi varié d’un Sommet à l’autre[42], d’un pays à l’autre, d’un secteur social à l’autre .. et d’un sujet à l’autre. Car en effet, dans cette architecture institutionnelle fragmentée qui prend forme dans les Amérique, l’ouverture à la participation civile demeure elle aussi fortement tributaire du domaine d’intervention concerné. Aussi le remarquable développement des instances de dialogue dans le domaine de l’environnement et du développement durable, par exemple, ne s’est-il pas accompagné de progrès équivalents dans le secteur commercial. En ce sens, la multiplication des espaces de consultation de la société civile des dernières années ressemble-t-elle moins à un processus d’ouverture qu’à un exercice de justification : ce n’est pas la société civile qui accède aux institutions, mais plutôt les institutions qui accèdent à la société.

Du reste, dans la mesure où la société civile qu’on prétend consulter se voit privée des informations pertinentes, la consultation n’en est pas une. Jusqu’à maintenant, les discussions, et en particulier les négociations commerciales, se sont déroulées dans le secret le plus total. Or en l’absence de mécanismes destinés à en assurer la transparence, le processus des Sommets échappe non seulement à l’intervention directe de la société civile en général, mais également à ses élus. Ainsi, comme le fera remarquer Dorval Brunelle :

 

Les corps législatifs disposent de fort peu d’informations sur le contenu de ces négociations et encore moins sur les effets que l’une ou l’autre disposition de ces accords est susceptible d’avoir sur leurs prérogatives en tant que législateurs, ou sur leur imputabilité en tant que mandataires de leurs concitoyens[43].

 

Contrairement à l’Europe, l’Amérique n’a pas prévu la participation des parlementaires aux processus décisionnels. Le processus des Sommets se déroule donc à l’abri de toute forme de débat démocratique effectif. Il risque ainsi de produire une autre forme de déséquilibre, sur l’articulation cette fois des rapports de forces entre les pouvoirs législatif et exécutif.

 

 

                                        Bibliographie

 

 

Monographie

BENESSAIEH, Afef, Le Projet des Amériques : marché, démocratie participative et légitimation sociale, Groupe de recherche sur l’intégration continentale, Cahier de recherche 99-9.

BRUNELLE, Dorval, Quelques questions en suspens, Document préparatoire présenté à l’occasion du symposium “Intégration hémisphérique et démocratie dans les Amériques”, Droits et démocratie, juin 2000: www.ichrdd.ca

BRUNELLE, Dorval, Vers le Sommet de Québec d’avril 2001. De la Globalisation au régionalisme : la Zone de libre-échange des Amériques, Groupe de recherche sur l’intégration continentale, Notes et études, mai 2000.

DEBLOCK, Christian et Dorval BRUNELLE, Les contours du nouveau régionalisme dans les Amériques, Groupe de recherche sur l’intégration continentale, 1997, Cahier.

DEBLOCK, Christian et Dorval BRUNELLE, Les enjeux de la Zone de libre-échange des Amériques, Groupe de recherche sur l’intégration continentale, juin 1998.

Droits et démocratie, Intégration hémisphérique et démocratie dans les Amériques, Rapport final (à paraître) : www.ichrdd.ca

LAMARCHE, Lucie, L’exigence du respect des droits de la personne dans le processus d’intégration économique continentale, Document préparatoire présenté à l’occasion du symposium “Intégration hémisphérique et démocratie dans les Amériques”, Droits et démocratie, juin 2000 : www.ichrdd.ca

REDING, Andrew, “The United States and the New World Order : Bolstering Democracy in the Americas”, World Policy Journal, Summer 1992, p. 3.

SHAMSIE, Yasmine, Engaging with Civil Society, Lessons from the OAS, FTAA, and Summits of the Americas, The North-South Institute, janvier 2000.

O’BRIEN, David, Adjusting to the New Reality : An Overview of the Process and the Proposals to Reform the Inter-American Human Rights System and the Canadian Proposition, Droits et démocratie, 1998, http://www.ichrdd.ca/111/.

 

Documents officiels

Premier Sommet des Amériques de Miami, Déclaration de principes, 1994

Premier Sommet des Amériques de Miami, Plan d’action, 1994

Second Sommet des Amériques de Santiago du Chili, Déclaration de principes, 1998

Second Sommet des Amériques de Santiago du Chili, Plan d’action, 1998

Déclaration des ministres, Cinquième Rencontre ministérielle de Toronto, novembre 1999

Convention américaine relative aux droits de l’Homme

GAVIRIA, Cesar, The New Vision of the OAS, avril 1995 : http://www.oas.org/EN/PINFO/

OÉA-Summit of the Americas Information Network, Draft Work Plan of the Unit for the Promotion of Democracy (UPD) 2000, janvier 2000 : http://www.summit/americas.org/

OÉA-Summit of the Americas Information Network, The Summit Process : Structure and Follow-up Mechanisms : http://www.summit/americas.org/

OÉA-Summit of the Americas Information Network, Plan of Action of the Summit of the Americas Democracy and Human Rights Initiatives Implementation Proposal (Proposal presented by Brazil and Canada), février 1996 : http://www.summit/americas.org/

OÉA-Système d’information sur le Commerce extérieur (SICE), Key elements of the San José Declaration, mars 1998 : http : www.sice.oas.org/ftaa/toronto/minis_e.asp

 

 


[1] L’auteure est étudiante à la maîtrise en science politique à l’UQAM.

[2] Cuba est le seul pays à avoir été exclu du processus des négociations.

[3] Nombreux sont les auteurs qui ont souligné les éléments de rupture entre les anciennes et actuelles formes de régionalisme en Amérique. Voir, entre autres travaux, ceux de Deblock et Brunelle sur les régionalismes de première et de seconde génération inscrits en bibliographie.

[4] L’article XXIV du GATT définit les caractéristiques et conditions du régionalisme dit “ouvert”.

[5]Pour une analyse des récents changements dans la politique extérieure américaine en matière de démocratie et de participation civile à partir des nouveaux mandats de l’OÉA, de la Banque interaméricaine de développement et de la USAID, voir Afef Benessaieh, Le Projet des Amériques : marché, démocratie participative et légitimité sociale, Groupe de recherche sur l’intégration continentale, Cahier 99-9.

[6] La question de la structure des négociations relatives à l’établissement de la zone de libre-échange sera traitée plus à fond dans les pages suivantes.

[7] Par “ assistance technique ” on entend ici principalement la production d’études préparatoires, de banques de données et de rapports d’évaluation, dont la responsabilité est distribuée à chacune des trois institutions selon leurs sphères de compétences respectives. De manière plus indirecte, la Banque mondiale et, dans une moindre mesure, l’Organisation panaméricaine de la santé (OPAS), sont également impliquées dans le soutien technique du processus des Sommets. Certaines institutions internationales sont appelées à intervenir de façon ponctuelle et à titre consultatif, tels certains organes des Nations unies (l’UNESCO, le Programme des Nations unies pour l’environnement), l’OIT et l’OMC.

[8] Ces agences sont, en l’occurrence, la Fondation canadienne pour l’Amérique latine (FOCAL) pour le Canada, la Fondation Esquel pour les Etats-Unis et la Corporación Participa pour le Chili.

[9] En anglais, Summit Implementation Review Group (SIRG).

[10] Yasmine Shamsie, Engaging with Civil Society : Lessons from the OAS, FTAA and Summits of the Americas, Ottawa, The North-South Institute, 2000, p. 16.

[11] La proposition canadienne doit toutefois faire l’objet d’un consensus entre les représentants de tous les pays impliqués. Sa composition pourrait donc être modifiée au cours des mois à venir. L’adoption définitive de l’ordre du jour du Sommet de Québec devra d’ailleurs attendre l’entrée en fonction des administrations américaine et mexicaine nouvellement élues. Voir à ce sujet le rapport final du symposium parallèle organisé par Droits et démocratie à l’occasion de la dernière Assemblée générale de l’OÉA tenue à Windsor et intitulé “Intégration hémisphérique et démocratie dans les Amériques” (à paraître)  : http://www.ichrdd.ca.

[12] Dorval Brunelle, Vers le Sommet de Québec d’avril 2001. De la globalisation au régionalisme : la zone de libre-échange des Amériques, Continentalisation (Notes et  recherches), mai 2000.

[13] Ces champs thématiques en base desquels les groupes de négociations ont été formés feront l’objet d’autant de chapitres à l’Accord.

[14] L’expression “économies de petite taille” désigne ici l’ensemble des pays les plus petits et les moins développés de la zone, pour lesquels la mise en application des dispositions envisagées dans le cadre des négociations de la ZLÉA est particulièrement problématique. On considère généralement qu’elle réfère aux pays d’Amérique centrale et des Caraïbes mais aucune définition n’a encore fait l’objet d’un consensus.

[15] Ces exigences sont définies dans la Déclaration issue de la Rencontre ministérielle de San José de 1998.

[16] L’ Invitation ouverte à la société civile, le mécanisme de consultation publique officiel des négociations de la ZLÉA, consiste en effet en une page Internet grâce à laquelle les commentaires répondant aux critères précédemment énoncés (celui du caractère constructif et du lien direct avec le secteur commercial) peuvent être recueillis.

[17] En anglais, America’s Business Forum (ABF)

[18] Selon l’analyste Robin Rosenberg : “ The forum included … a round table meeting between the Finance Ministers and private sector representatives chaired by IDB director Enrique Iglesias. In addition to hearing the recommendations from the private sector workshops, the Finance Ministers also witnessed a frank and open exchange of viewpoints on the challenge of hemispheric economic integration ” Robin L. Rosenberg, Implementing the Summit of the Americas : Invigorating Civil Society Participation, University of Miami North-South Center, Novembre 1996, p. 9, cité dans Yasmine Shamsie, op.cit., note 10, p. 10.

[19] Dorval Brunelle fait remarquer à ce sujet que le rapport final du Forum de Toronto se félicite du nombre de recommandations reflétées dans le programme des négociations engagées à Santiago. Voir Dorval Brunelle, Quelques questions en suspens, document préparé en vue de la tenue du sysmposium parallèle sur “L’intégration hémisphérique et la démocratie dans les Amériques” (http://www.ichrdd.ca). L’auteur souligne par ailleurs le soutien financier mutuel que s’octroient gens d’affaires et gouvernements dans le cadre des activités portant sur la mise en place de la ZLÉA.

[20] La Déclaration des ministres issue de la Rencontre de Toronto fait explicitement mention de la considération accordée à la contribution du secteur privé à l’élaboration de l’entente sur la flexibilisation des procédures douanières :“We take note of the recommendations from the Fifth Americas Business Forum. The recommendations we have received from previous ABFs, as well as those received here in Toronto, serve as a valuable input into the FTAA process. The proposals received from our business communities have been particularly helpful in shaping our work on business facilitation within the FTAA.”  À des fins de comparaison, mentionnons simplement  que les recommandations du Groupe consultatif sur les économies de petite taille ayant obtenu l’approbation du CNC ont fait l’objet d’une reconnaissance explicite et que certains des principes défendus par lui (échéanciers différenciés de mise en application et nécessité d’assistance technique) ont été réitérés. Quant au contenu des mémoires présentés au chapitre de la consultation de la société civile, il a été complètement passé sous silence.

[21] Dorval Brunelle propose un bilan des rapport d’étape fournis en novembre 1999 lors de la Rencontre de Toronto et en mars 2000 par l’OÉA. Il y présente une ZLÉA presqu’entièrement conclue (voir Dorval Brunelle, Vers le Sommet de Québec d’avril 2001, op.cit., note 12.). Pour l’instant le seul résultat tangible demeure cependant l’entente sur la flexibilisation et la transparence des procédures douanières interaméricaines signée lors de la Rencontre de Toronto et entrée en vigueur le premier janvier 2000 (Ann. II et III de la Déclaration des ministres, Rencontre ministérielle de Toronto, op. cit.) : www.sice.oas.org/ftaa/toronto/minis_e.asp

[22]  Outre la Convention américaine relative aux droits de l’Homme, son Protocole sur l’abolition de la peine de mort et le Protocole de San Salvador sur les droits économiques, sociaux et culturels, la Déclaration de principes du Sommet de Santiago fait explicitement référence à la Déclaration universelle des droits de l’Homme, à la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’Homme, à la Convention sur la prévention de toutes les formes de torture et à celle sur les personnes disparues, à la Convention de Belem do Para sur la violence faite aux femmes de même qu’à la Déclaration sur les droits fondamentaux des travailleurs adoptée en 1998 dans le cadre de l’OIT.

[23] Depuis la tenue du Sommet spécial de Bolivie en 1996, les discussions sur le thème du développement durable se déroulent à l’extérieur du cadre du processus.

 

[24] Avec la formule “potentiel social” de son ordre du jour pour le Sommet de Québec, le Canada propose une appellation plus “positive” de la corbeille “pauvreté”.  Reste à savoir maintenant si le contenu des initiatives s’en trouvera renforcé.

 

[25] À Santiago, l’éducation a fait l’objet d’un volet entier et suscité une série d’engagements pour le moins encourageants. L’insuffisance des moyens déployés, toutefois, rendent improbable la réalisation des objectifs fixés.

[26] Dès son arrivée à la tête du secrétariat général de l’OÉA au cours de l’année suivant la tenue du Sommet de Miami, Cesar Gaviria manifesta son intention de procéder à une réforme de l’institution qui faciliterait son réajustement aux nouvelles réalités hémisphériques. Il allait ensuite faire paraître un document de travail intitulé “A New Vision for the OAS” dans lequel il préciserait les grandes lignes de ce projet de réforme. Voir http://www.oas.org/EN/PINFO/nv5e.htm

[27] David O’Brien, Adjusting to the New Reality : An Overview of the Process and the Proposals to Reform the Inter-American Human Rights System and the Canadian Position, Droits et démocratie : www.ichrdd.ca.

[28] Yasmine Shamsie,op.cit.,note10, p. 10-11.

[29] Les organisations doivent, entre autres choses, fournir la liste de leurs sources de financement, une pratique qui pose la question de leur indépendance.

[30] Créée avant même l’adoption de la Convention en 1969, la Commission jouit cependant de facultés qui n’en relèvent pas directement. Elle pourra ainsi  recevoir les requêtes concernant l’ensemble les pays membres et ce,  même si ceux-ci n’ont pas ratifié la Convention.  Elle basera alors ses jugements sur la Déclaration.

[31] Les missions d’observation de la Commission ne peuvent toutefois être menées que si le gouvernement  concerné y a explicitement consenti.

[32] En fait, l’article 44 de la Convention prévoit que puisse accéder à la Commission tout individu, groupe d’individus ou organisation dont les droits ont été lésés. Comme ce sont en général les ONG internationales qui canalisent les plaintes vers la Commission, ce droit d’accès des organisations aux recours du système interaméricain de protection des droits humains n’a pas manqué de susciter le mécontentement des représentants de certains pays membres.

[33] En cela, la Commission interaméricaine des droits de l’Homme se distingue de celle sur les droits civils et politiques des Nations unies qui ne comprend pas de mécanisme de traitement des plaintes individuelles. Le Protocole optionnel vise à combler cette lacune mais ne s’applique qu’aux pays ayant consenti à procéder à sa ratification.

[34] En effet, la Déclaration de reconnaissance des compétences de la Cour est optionnelle. La Cour peut toutefois fournir à la Commission des avis consultatifs dans les cas où les pays concernés ne relèvent pas de sa juridiction.

[35] Andrew Reding fera remarquer à ce sujet : “It is one thing to confront Honduras; another to take on Peru or Argentina”. L’auteur illustre le caractère politique des jugements émis par la Cour au moyen de l’exemple d’une série de décisions. Voir Andrew Reding, “The United States and the New World Order : Bolstering Democracy in the Americas”,dans World Policy Journal, Summer 1992, p. 5 : http:\\www.worldpolicy.org\americas\usa\

[36] Les débats sur l’avenir du système interaméricain de protection des droits humains ont été initiés dès 1991, dans la foulée des discussions sur l’Initiative pour les Amériques, et se sont intensifiés à partir du Sommet de Miami.

[37] Le Pérou est à ce point hostile à l’action des organes du système interaméricain de protection des droits de la personne qu’en juillet 1999, il déclarait de façon unilatérale son retrait de sous la juridiction de la Cour. Le Pérou et le Mexique sont les plus ardents critiques du système mais ils ne sont pas les seuls. Ils trouvent ainsi de silencieux appuis au sein des représentants de nombreux pays d’Amérique latine, d’Amérique centrale en particulier.

[38] Le budget alloué à l’ensemble du système interaméricain de protection des droits de la personne s’élève à environ 4 % du budget total de l’OÉA.

[39] Parmi ces propositions inquiétantes on retrouve la fusion de la Cour et de la Comission en une seule entité (à l’exemple de l’Europe) et la réorientation des fonctions prioritaires de la Commission vers ses activités de promotion des droits humains. Ces propositions visent de toute évidence à restreindre le pouvoir d’action de la Commission.

[40] Pour un résumé des débats sur la réforme du système interaméricain de protection des droits de l’Homme, voir David O’Brien, op.cit., note 27.

[41] Bien sûr la position de chacun des pays peut varier en fonction des administrations mais les rares informations disponibles sur les termes de cette polémique et les déclarations publiques en la matière permettent à tout le moins d’identifier les plus fervents opposants à l’instauration des mécanismes de consultation (Pérou et Mexique) et les plus fervents promoteurs (le Canada, les Etats-Unis et certains pays des Caraïbes).  Sur les détails de ces débats, voir Yasmine Shamsie, op. cit., note 10.

[42] Lors du Sommet de 1998, l’attitude du gouvernement chilien fut à ce point décevante qu’elle provoqua la création d’une coalition civile parallèle, l’Alliance sociale continentale, qui oeuvrerait désormais à l’extérieur des cadres officiels des mécanismes en place.

[43] Dorval Brunelle, “Intégration et démocratie dans les Amériques : quelques questions en suspens”, Droits et démocratie, texte diffusé en vue du Symposium de Windsor, juin 2000, p.2.