La sécurité des réfugiés et la compétence des commissaires de la CISR

Les silences inopportuns du projet de loi C-31

(2 octobre 2000)

Mémoire pour la Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration

 

 

François Crépeau

Professeur de Droit

Université du Québec à Montréal

 

France Houle

Professeur de Droit

Université de Montréal

 

Les auteurs remercient Delphine Nakache, assistante de recherche.

 

Introduction : Une décision difficile exigeant une compétence spécifique

 

L'autorité de la Section du statut de réfugié (SSR) de la CISR a été en partie minée par le reproche qui lui fut constamment adressé de l'incompétence réelle ou supposée de nombre de ses commissaires[1].  Quelle que soit la valeur de ces reproches, la crédibilité de la SSR en a souffert.  L'autorité morale et juridique d'un tribunal est cruciale pour son fonctionnement efficace, particulièrement lorsque les décisions affectent la vie, la sécurité ou la liberté des individus.  La position de faiblesse de la SSR vient, en grande partie, de l'absence de garanties formelles de compétence et d'indépendance des commissaires dans le processus de leur sélection et du renouvellement de leurs mandats.  Les commissaires sont, à tort ou à raison, constamment renvoyés au caractère politique de leur nomination.  Aucun mécanisme n'atteste a priori d'une connaissance approfondie de la problématique des réfugiés et d'une expertise décisionnelle.

 

La CISR n'a jamais paru en mesure de répliquer à ses critiques sans qu'il en résulte l'ajout de procédures supplémentaires pour pallier les déficiences conceptuelles de la loi.  La lourdeur engendrée par certains expédients administratifs (la révision des motifs des décisions des commissaires par les conseillers juridiques; les Instructions de la Présidente régissant les communications hors de la salle d'audience) fut certainement contre-productive. 

 

Nos commentaires porteront uniquement sur la composition de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d'appel des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Notre objectif est de proposer des orientations législatives claires qui règleront les problèmes de crédibilité et d'efficacité auxquels la SSR a été confrontée.  Il est essentiel d'inclure des garanties que les commissaires soient sélectionnés en fonction de leur compétence et que cette compétence soit entretenue.

 

Il est urgent de reconnaître qu'une combinaison unique — hors du commun — de facteurs très particuliers conditionne les décisions sur le statut de réfugié et commande des solutions originales :

      Le nombre extrêmement élevé de dossiers à régler annuellement (sans perspective de changement à moyen terme), d'où l'importance de procédures favorisant l'efficacité.

      Le nombre élevé de commissaires nécessaires : il s'agit du plus important tribunal administratif au Canada en termes de ressources financières et humaines.

      Le caractère décentralisé du tribunal, qui accentue les difficultés de coordination des décisions.

      La complexité du droit des réfugiés et des conflits qui causent l'exil : le décideur doit maîtriser une panoplie de connaissances juridiques et politiques, d'où l'importance de leur compétence.

      Le caractère névralgique du domaine, au sein duquel s'entrecroisent des questions sur le sens de la vie humaine et sur le respect de la souveraineté d'un État.

      Les conséquences des décisions sur les droits fondamentaux des personnes : le droit à la sécurité des personnes est protégé par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, d'où l'importance de reconnaître de plus grandes garanties procédurales.

      La lourde charge émotive portée par les récits des réfugiés qui, alliant la souffrance et la mort, racontent les massacres, les viols, la torture, l'arbitraire.  Le décideur porte aussi la charge de cette souffrance et doit éviter de tomber dans l'empathie crédule comme dans le cynisme insensible.  

      La difficulté d'interagir avec des personnes fragilisées par des expériences traumatisantes, d'où l'importance d'habiletés psychologiques et de qualités humaines particulières.

 

Les habiletés exigées par ce contexte constituent un tout qui ne s'apprend pas sur le lieu de travail ou par une formation continue, même de qualité.  Une compétence spécifique, acquise par une  expérience professionnelle ou bénévole préalable, est essentielle, sans laquelle la valeur de l'ensemble du processus décisionnel est en cause. 

 

Selon l'adage britannique, "justice must not only be done, it must be seen to be done".  Conséquemment, dans un contexte aussi chargé, la crédibilité des futures Section de la protection des réfugiés et Section d’appel des réfugiés auprès de tous (ministères, gouvernements provinciaux, ONG, médias, etc.) et la confiance du public rendent essentiel que les commissaires soient dûment sélectionnés en fonction de leur compétence et que des garanties soient offertes de l'indépendance du processus de décision :

§        Les commissaires développeront un réel esprit de corps et une autonomie qui renforceront l'autorité de leurs décisions.  L'autorité morale de la CISR en sera grandie, la crédibilité de son action et la confiance du public assurées, sans que des incidents puissent entacher sa réputation.

§        La jurisprudence sera mieux construite, la rédaction des motifs améliorée, et la révision judiciaire en Cour fédérale limitée à des points de droit pointus.

§        Lorsque la revendication sera définitivement rejetée, la légitimité des renvois ne pourra plus être mise en cause : sous réserve d'un financement adéquat, le taux de renvois effectifs devrait augmenter nettement.

 

1. Des mandats longs et non-renouvelables

 

Il est difficile de prendre des décisions sur la détermination du statut de réfugié durant toute une vie professionnelle : la souffrance et le stress qui accompagnent nécessairement des décisions aussi exigeantes devrait conduire à favoriser des emplois à durée déterminée.  Aussi, la volonté éventuelle de réduire les coûts par l'utilisation de ressources humaines existantes ne doit pas conduire à reclasser systématiquement sur des postes de commissaires, des agents d'immigration, des agents de visas ou des arbitres actuellement en fonction : ces derniers n'ont généralement ni l'expérience, ni la formation qui siéraient à une fonction de protection.

 

Pour assurer à la fois l'action à long terme et l'indépendance des commissaires, nous proposons qu'ils leur soient octroyés des mandats longs et non-renouvelables.  Nous favorisons des mandats de sept ans, comportant une période de probation d'un an. Tous les commissaires devraient avoir un mandat de la même durée, de manière à éviter une hiérarchisation implicite.  Pour assurer le remplacement constant des commissaires, il conviendrait de garantir que les embauches sont faites de manière à renouveler environ le quart des commissaires tous les deux ans.  Au besoin, la première série de mandats devrait, selon ce nouveau système, comporter des mandats de trois, cinq, et sept ans : après le choix des candidats par le Comité de sélection (voir la section 3 du rapport), les mandats de diverses durées seraient attribués par tirage au sort, de manière à éviter toute inférence de partialité dans l'attribution des mandats.

 

Le non-renouvellement des mandats a le double avantage, d'une part, d'amener constamment du sang neuf et des forces fraîches à une fonction qui est lourde psychologiquement, et, d'autre part, de renvoyer dans la communauté (c'est-à-dire dans les divers milieux professionnels et associatifs s'occupant de près ou de loin de réfugiés) des personnes ayant été formées à la discipline de la décision sur le statut de réfugié et susceptibles de constituer un réseau croissant d'interlocuteurs et de relais à la disposition de la CISR.


 

 

Recommandation n˚ 1

 

L'article 150(1)c) du projet de loi C-31 devrait être abrogé et l’article 150(1)a) devrait être modifié : le mot "maximal" devrait être supprimé et les mots "probation d'un an" devraient être ajoutés.  Le nouveau texte de l’article 150(1)a)  se lirait :

 

150.    (1) Pour ce qui est du président et des commissaires de la Section de la protection des réfugiés, de la Section d'appel des réfugiés et de la Section d'appel de l'immigration :

           a) ils sont nommés à titre inamovible pour un mandat de sept ans, incluant une période de probation d'un an, par le gouverneur en conseil, sous réserve de révocation motivée de sa part.

 

 

2. Des critères précis pour la sélection des commissaires

 

Dans la recommandation no 85 du rapport Trempe-Kunin-Davis, il était fait mention de critères généraux d'embauche des commissaires de la CISR, comme la faculté d'adaptation, la sensibilité aux différences culturelles et l'aptitude à prendre des décisions complexes.   Bien que ces critères généraux soient valides, ils demeurent beaucoup trop larges et ne sont en aucun cas spécifiques aux acteurs du processus de reconnaissance du statut de réfugié : beaucoup de personnes devraient y répondent (on peut ainsi espérer que l’embauche des travailleurs sociaux et des policiers, par exemple, se fasse sur ces critères). Toutefois, ces critères ne sont pas suffisants et doivent être complétés.  À cet égard, les silences du législateur sur cette question dans le Projet de loi C-31 sont inopportuns, d'autant plus que, dorénavant, les décisions de protection seront prises par un seul commissaire (voir :  art. 160. (3)).  Nous recommandons en conséquence des critères spécifiques d'embauche des commissaires siégeant aux deux sections.

2.1         La Section de protection des réfugiés

 

Décider du statut de réfugié exige une compétence particulière, autre que celle que doivent démontrer tous les intervenants sociaux en milieu urbain contemporain.  Les difficultés spécifiques du processus de décision en matière de revendication du statut de réfugié conduisent à exiger que le candidat démontre une compétence spécifique qui ne peut être le résultat que d'une expérience préalable pertinente, laquelle permettra de s'assurer que le candidat réunit les habiletés nécessaires à une prise de décision aussi complexe.

 

Le candidat devra démontrer, par la preuve d'une expérience professionnelle ou bénévole préalable pertinente, qu'il possède, dans des proportions variables :

 

Une formation dans les domaines juridique, psychologique/psychiatrique ou anthropologique/culturel paraît constituer une base essentielle à la compréhension des enjeux du processus décisionnel de la CISR.  L’interaction entre des commissaires de formations différentes paraît aussi essentielle pour s’assurer que les diverses habiletés requises par les fonctions de commissaires puissent s’influencer mutuellement au sein de l’institution.

              

Pour préciser le sens des critères spécifiques nécessaires à l'exercice des fonctions de commissaires de la Section de protection des réfugiés et de la Section d'appel des réfugiés, il convient de prévoir que cette expérience professionnelle ou bénévole devrait avoir été suffisamment durable et être attestée par des lettres d'appréciation spécifiant les qualités et défauts du candidat.  Sur le fond, cette expérience pourrait avoir été conduite :

 

L'étude du CV, des lettres de recommandation et une entrevue — laquelle pourrait comporter la réalisation de certains tests, à l'image de ce qui se fait lors des concours d'embauche du Service extérieur — permettront de s'assurer que le candidat possède effectivement — au moins en partie, et dans des proportions variables — les connaissances politiques, juridiques et culturelles, les habiletés psychologiques et les qualités humaines requises.  De plus, la connaissance d'une ou plusieurs langues étrangères, en particulier les langues majoritaires chez les revendicateurs du statut de réfugié au Canada et les langues rares, serait un atout.  Finalement, seules les personnes pouvant justifier d'une expérience pertinente de 10 ans devraient être déclarées aptes à occuper cette importante charge publique.

 

Aussi, l'article 150(1)c) du Projet de loi C-31 devrait-il contenir des dispositions législatives précisant la formation et l'expérience requises pour exercer des fonctions à la CISR.

              

 

 

Recommandation n˚ 2 : 

 

L'article 150(1)c) du projet de loi C-31, ci-dessus abrogé, du projet de loi C-31 devrait être remplacé par des dispositions législatives précisant les niveaux de formation et d’expérience requis pour garantir les compétences pertinentes à la détermination du statut de réfugié.  Le nouveau texte se lirait :

 

150.   

           c)               Ne peuvent être nommées président ou commissaire que les personnes qui démontrent qu’elles possèdent :

                   (i)      une formation soit en droit, soit en psychologie ou en psychiatrie, soit en anthropologie ou dans tout autre domaine permettant l'acquisition de connaissances culturelles pertinentes;

                   (ii)     et une expérience professionnelle ou bénévole préalable pertinente et démontrée de dix ans, dans un milieu d'exil, d'immigration ou de relation d'aide; au Canada ou à l'étranger; dans une ONG, une organisation internationale ou une agence gouvernementale.

           c.1)            La Section de la protection des réfugiés est composée d'un pourcentage équivalent de commissaires pouvant justifier de chacun des trois types de formation précisés au paragraphe c) ci-dessus.

 

2.2 La Section d'appel des réfugiés

 

Les commissaires de la Section d’appel des réfugiés seront responsables de la cohérence de la jurisprudence.  Suite aux décisions positives et négatives des commissaires de la Section de la protection des réfugiés, qui créeront nécessairement des divergences d'opinion et d'interprétation entre les régions, voire au sein des mêmes régions, les agents d'appel devront assurer la cohérence dans l'analyse des situations factuelles et procéder à l'unification de l'interprétation des définitions, concepts, normes et principes en jeu.  Leurs qualifications juridiques seront dès lors particulièrement importantes : l'autorité jurisprudentielle de leurs décisions est en jeu.  Ils devraient tous être des juristes et avoir une expérience spécifique en droit des réfugiés. 

 

Par conséquent, l'article 150 du Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y ajouter une disposition précisant les compétences professionnelles requises pour les commissaires appelés à siéger à la Section d'appel des réfugiés.


 

 

Recommandation n˚ 3

 

L'article 150 du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y  inclure des dispositions législatives édictant les compétences professionnelles requises pour les commissaires appelés à siéger à la Section d'appel des réfugiés. Le texte du nouvel article 150(1)c.2) se lirait :

 

c.2)     La Section d'appel des réfugiés est composée de commissaires possédant le titre professionnel d'avocat ou de notaire, ainsi qu’une expérience professionnelle spécifique en droit des réfugiés.

 

 

3. Un mode indépendant et pluraliste de sélection

 

Compte tenu de la difficulté de la décision à prendre, il est essentiel que les commissaires soient ceux qui offrent le maximum de garanties quant à leur compétence pour rendre des décisions de ce genre.  Le seul moyen connu pour arriver à sélectionner des commissaires compétents est de procéder, en fonction des critères de sélection retenus, à l'examen des candidatures par un Comité de sélection qualifié, pluraliste et indépendant. 

 

De manière à assurer sa qualification et son pluralisme, nous proposons la création d'un Comité de sélection composé des personnes suivantes :

 

Sa composition attestant de sa qualification et de son indépendance, ce Comité bénéficiera de l'autorité morale nécessaire à asseoir la crédibilité de ses recommandations et donc l'incontestable valeur des candidatures retenues.

 

Un tel Comité pourra adopter ses règlements de procédure.  Certaines suggestions de procédure permettent toutefois de garantir la validité du processus de sélection :

 

Ainsi, le Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y inclure un article 150.1 qui prévoirait l'établissement d'un comité de sélection, ses fonctions ainsi que le mode de sélection des commissaires. Une telle procédure serait nouvelle en droit administratif fédéral, mais elle existe déjà au Québec.  En effet, le gouvernement du Québec a inclus ce type de disposition législative à l'article 42 de la Loi sur la justice administrative, L.R.Q., c. J-3.

 

 

Recommendation n˚ 4

 

Le projet de loi C-31 devrait être modifié pour qu'il y soit ajouté un article 150.1 qui prévoirait l'établissement du Comité de sélection, ses fonctions, ainsi que le mode de recrutement et de sélection des commissaires.  Le texte se lirait comme suit:

 

150.1 (1)   Les commissaires sont embauchés sur recommandation du Comité de sélection qualifié, pluraliste et indépendant. 

           (2)  Le Comité de sélection est composé des personnes suivantes :

                       a)    un juge de la Cour fédérale, Président du Comité, désigné par le Juge en Chef de la Cour Fédérale,

                       b)   le président en exercice de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié,

                       c)    le président en exercice du Conseil canadien pour les réfugiés,  

                       d)   un représentant d'une association d'avocats d'immigration,

                       e)    un membre de la Commission canadienne des droits de la personne, désigné par son Président,

                       f)    un représentant du ministère de l'Immigration et de la Citoyenneté,

                       g)   un représentant du ministère des Affaires extérieures et du Commerce international,

                       h)   un représentant de la Délégation pour le Canada du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, désigné par le Délégué.

           (3)  Les fonctions des membres du Comité de sélection sont les suivantes :

                       a)    les membres du Comité prennent a priori connaissance de tous les dossiers de candidature;

                       b)   le Comité établit une liste de candidats à recevoir en entrevue; cette entrevue est conduite devant tous les commissaires du Comité, selon une procédure d'évaluation rigoureuse et fiable;

                       c)    la décision de recommandation d'une candidature est prise à la majorité;

                       d)   le Comité établit une liste ordonnancée des candidatures retenues, y compris une liste de candidats suppléants.

           (4)  Les commissaires sont choisis parmi les personnes déclarées aptes suivant la procédure de recrutement et de sélection établie par règlement du Gouverneur en conseil.  Un tel règlement peut notamment :

                       a)    déterminer la publicité qui doit être faite pour procéder au recrutement, ainsi que les éléments qu'elle doit contenir;

                       b)   déterminer la procédure à suivre pour se porter candidat;

                       c)    déterminer les critères de sélection dont le comité tient compte;

                       d)   déterminer les renseignements que le comité peut requérir d'un candidat et les consultations qu'il peut effectuer.

 

 

4.  Une formation andragogique continue

 

Tant la formation initiale que la formation continue des commissaires sont des éléments incontournables d'un bon système pour deux raisons.  D'une part, il faut que la CISR crée des outils d'évaluation du rendement des commissaires: un bon programme de formation est une excellente mesure pour comparer les attentes aux résultats.  D'autre part, l'efficacité n'est pas une vertu intrinsèque à un individu : elle s'acquiert.  Avec la formation, les commissaires peuvent plus rapidement développer l'assurance qu'ils possèdent les habiletés pratiques et les connaissances requises pour bien effectuer leur travail.  Au niveau psychologique, une personne qui se sait compétente n'a pas peur de prendre les décisions qui s'imposent, tant avant l'audience (les questions en litiges), que pendant l'audience (le décideur est maître de la procédure et de l'admissibilité de la preuve) et qu'après l'audience (la rédaction des motifs de sa décision).  Une personne qui se sent compétente est plus efficace.  Le tableau suivant décrit les objectifs généraux et spécifiques qui pourraient faire l'objet d'un programme de formation des commissaires de la Section de la protection des réfugiés, comme de la Section d’appel des réfugiés. Ce travail initial d'établissement des objectifs est primordial : en découlent les autres décisions importantes relatives à la formation.

 

 

Objectifs généraux

Objectifs spécifiques

1. Identifier les questions de fond et de forme relatives à la revendication du statut de réfugié.

    Maîtriser les subtilités de la définition de réfugié

    Maîtriser les paramètres de la situation politique de pays d'origine des réfugiés

• Comprendre et maîtriser les paramètres d'action d'un membre d'un tribunal administratif en matière de preuve et de procédure (avant, pendant et après l'audition)

 

2. Développer des habiletés pratiques afin de maîtriser les questions de preuve et de procédure de revendications du statut de réfugié.

• Prendre des décisions qui sont équitables et efficaces

• Développer les habiletés interpersonnelles utiles dans le cadre d'une audition

• Rédiger des motifs concis répondant aux questions en litige

 

 

Le programme de formation devrait également être structuré par des experts en andragogie[2].  Trop souvent, la CISR a laissé ses conseillers juridiques monter des programmes de formation.  Ce n'est pas parce qu'une partie importante du contenu d'un programme est juridique que des juristes sont compétents pour déterminer les moyens d'enseigner.   Une pédagogie efficace est une pédagogie qui s'adapte au groupe et aux besoins des participants.   Il ne s'agit pas d'apprendre aux commissaires  à réfléchir (en principe, ils le savent) en leur inculquant de façon magistrale une somme démesurée de renseignements : il s'agit plutôt de perfectionner leur capacité à faire un raisonnement juridique et à résoudre des problèmes concrets, tout en les maintenant à jour en matière politique et juridique.  Ces commissaires auront, dans un délai très court, des tâches spécifiques à remplir : il leur faut acquérir rapidement les habiletés techniques nécessaires à leur travail (par exemple, le contrôle du déroulement de l'audition et la rédaction des motifs).

 

La loi devrait prévoir qu'un programme de formation spécialisée —initiale et continue— axée sur les besoins spécifiques des commissaires de la Section de protection des réfugiés, sera mis sur pied en consultation avec des experts en andragogie.

 

Par conséquent, l'article 156 f) du Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y ajouter qu'il ressort de la tâche du Président de mettre sur pied un programme de formation spécialisé pour les commissaires et de faire la promotion du perfectionnement auprès de ces derniers afin qu'ils exercent leurs fonctions avec compétence.

 

 

Recommandation n˚ 5

 

L'article 156f) du Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y ajouter in fine qu'il ressort de la tâche du Président de mettre sur pied un programme de formation spécialisée pour les commissaires et de faire la promotion du perfectionnement auprès de ces derniers afin qu'ils exercent leurs fonctions avec compétence.  Le texte se lirait comme suit :

 

156. (1)  Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre […]

               f)     il prend les mesures nécessaires pour que les commissaires remplissent leurs fonctions avec diligence et efficacité.  Il prévoit notamment la mise sur pied de programmes de formation spécialisée et promeut le perfectionnement des commissaires quant à l'exercice de leurs fonctions.

 

 

5. Une évaluation de rendement en fin de période de probation

 

Pour des raisons évidentes reliées au respect de l'indépendance des commissaires, on a rarement soulevé la délicate question de l'évaluation de leur rendement. Cependant, cette évaluation est essentielle, car elle permet d'apporter les ajustements nécessaires aux ressources humaines de la CISR  Il faut une orientation législative claire à ce sujet : l'évaluation doit être faite et les critères d'évaluation doivent être précis et spécifiques. 

 

Nous proposons qu'une évaluation continue de tout commissaire soit effectuée durant l'année qui suit son embauche, pour déterminer si l'intéressé a réussi sa période probatoire et si son mandat est maintenu.  Les critères d'évaluation comprendraient entre autres les thèmes suivants : la qualité de la préparation des audiences; la qualité de la rédaction des motifs; la collégialité; le rendement quantitatif.

 

Par conséquent, l'article 156 (1) du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y inclure le paragraphe i) qui prévoirait que l'évaluation du rendement serait effectuée par le président de la CISR, selon un protocole d’évaluation validé et prédéterminé qui comporterait des rencontres trimestrielles avec les commissaires évalués.  Afin de garantir un processus d'évaluation impartial et équitable, il faut qu'il soit mis en œuvre sous la supervision d'un organisme indépendant.

 

 

Recommandation n˚ 6

 

L'article 156 (1) du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y inclure le paragraphe i) prévoyant une évaluation trimestrielle du rendement qui serait effectuée par le président de la CISR, selon un protocole d’évaluation validé et prédéterminé.  Afin de garantir un processus d'évaluation impartial et équitable, il faut qu'il soit mis en œuvre sous la supervision d'un organisme indépendant.  Le texte se lirait comme suit :

 

156.       (1)         Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre :

                       i)  il effectue une évaluation obligatoire du rendement des commissaires de la Section de la protection des réfugiés tous les trois mois durant la première année d'exercice de leur fonction. Cette évaluation détermine le succès de la période probatoire et conditionne la poursuite du mandat.  À cette fin, le protocole d'évaluation est institué sous la supervision d'un organisme indépendant qui prédétermine les critères d'évaluation dont le président tiendra notamment compte, soit :

                                         la qualité de la préparation des audiences;

                                         la qualité de la rédaction des motifs;

                                         la collégialité;

                                         le rendement quantitatif.

 

 

6.  Une cessation d’emploi supervisée

 

Nous sommes d'accord avec l'orientation du projet de loi C-31 portant sur la procédure d'enquête devant être suivie avant d'imposer des mesures correctives ou disciplinaires aux commissaires de la CISR, laquelle est prévue aux articles 171 et suivants.

 


Liste des recommandations

 

 

 

Recommandation n˚ 1

 

L'article 150(1)c) du projet de loi C-31 devrait être abrogé et l’article 150(1)a) devrait être modifié : le mot "maximal" devrait être supprimé et les mots "probation d'un an" devraient être ajoutés.  Le nouveau texte de l’article 150(1)a)  se lirait :

 

150.    (1) Pour ce qui est du président et des commissaires de la Section de la protection des réfugiés, de la Section d'appel des réfugiés et de la Section d'appel de l'immigration :

           a) ils sont nommés à titre inamovible pour un mandat de sept ans, incluant une période de probation d'un an, par le gouverneur en conseil, sous réserve de révocation motivée de sa part.

 

 

 

 

Recommandation n˚ 2 : 

 

L'article 150(1)c) , ci-dessus abrogé, du projet de loi C-31 devrait être remplacé par des dispositions législatives précisant les niveaux de formation et d’expérience requis pour garantir les compétences pertinentes à la détermination du statut de réfugié.  Le nouveau texte se lirait :

 

150.   

           c)               Ne peuvent être nommées président ou commissaire que les personnes qui démontrent qu’elles possèdent :

                   (i)      une formation soit en droit, soit en psychologie ou en psychiatrie, soit en anthropologie ou dans tout autre domaine permettant l'acquisition de connaissances culturelles pertinentes;

                   (ii)     et une expérience professionnelle ou bénévole préalable pertinente et démontrée de dix ans, dans un milieu d'exil, d'immigration ou de relation d'aide; au Canada ou à l'étranger; dans une ONG, une organisation internationale ou une agence gouvernementale.

           c.1)            La Section de la protection des réfugiés est composée d'un pourcentage équivalent de commissaires pouvant justifier de chacun des trois types de formation précisés au paragraphe c) ci-dessus.

 

 

 

 

Recommandation n˚ 3

 

L'article 150 du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y  inclure des dispositions législatives édictant les compétences professionnelles requises pour les commissaires appelés à siéger à la Section d'appel des réfugiés. Le texte du nouvel article 150(1)c.2) se lirait :

 

c.2)     La Section d'appel des réfugiés est composée de commissaires possédant le titre professionnel d'avocat ou de notaire, ainsi qu’une expérience professionnelle spécifique en droit des réfugiés.

 


 

 

Recommendation n˚ 4

 

Le projet de loi C-31 devrait être modifié pour qu'il y soit ajouté un article 150.1 qui prévoirait l'établissement du Comité de sélection, ses fonctions, ainsi que le mode de recrutement et de sélection des commissaires.  Le texte se lirait comme suit:

 

150.1.        (1)      Les commissaires sont embauchés sur recommandation du Comité de sélection qualifié, pluraliste et indépendant. 

           (2)  Le Comité de sélection est composé des personnes suivantes :

                       a)    un juge de la Cour fédérale, Président du Comité, désigné par le Juge en Chef de la Cour Fédérale,

                       b)   le président en exercice de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié,

                       c)    le président en exercice du Conseil canadien pour les réfugiés,  

                       d)   un représentant d'une association d'avocats d'immigration,

                       e)    un membre de la Commission canadienne des droits de la personne, désigné par son Président,

                       f)    un représentant du ministère de l'Immigration et de la Citoyenneté,

                       g)   un représentant du ministère des Affaires extérieures et du Commerce international,

                       h)   un représentant de la Délégation pour le Canada du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, désigné par le Délégué.

           (3)  Les fonctions des membres du Comité de sélection sont les suivantes :

                       a)    les membres du Comité prennent a priori connaissance de tous les dossiers de candidature;

                       b)   le Comité établit une liste de candidats à recevoir en entrevue; cette entrevue est conduite devant tous les commissaires du Comité, selon une procédure d'évaluation rigoureuse et fiable;

                       c)    la décision de recommandation d'une candidature est prise à la majorité;

                       d)   le Comité établit une liste ordonnancée des candidatures retenues, y compris une liste de candidats suppléants.

           (4)  Les commissaires sont choisis parmi les personnes déclarées aptes suivant la procédure de recrutement et de sélection établie par règlement du Gouverneur en conseil.  Un tel règlement peut notamment :

                       a)    déterminer la publicité qui doit être faite pour procéder au recrutement, ainsi que les éléments qu'elle doit contenir;

                       b)   déterminer la procédure à suivre pour se porter candidat;

                       c)    déterminer les critères de sélection dont le comité tient compte;

                       d)   déterminer les renseignements que le comité peut requérir d'un candidat et les consultations qu'il peut effectuer.

 

 

 

 

Recommandation n˚ 5

 

L'article 156 f) du Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y ajouter in fine qu'il ressort de la tâche du Président de mettre sur pied un programme de formation spécialisée pour les commissaires et de faire la promotion du perfectionnement auprès de ces derniers afin qu'ils exercent leurs fonctions avec compétence.  Le texte se lirait comme suit :

 

156. (1)  Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre […]

               f)     il prend les mesures nécessaires pour que les commissaires remplissent leurs fonctions avec diligence et efficacité.  Il prévoit notamment la mise sur pied de programmes de formation spécialisée et promeut le perfectionnement des commissaires quant à l'exercice de leurs fonctions.

 


 

 

Recommandation n˚ 6

 

L'article 156 (1) du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y inclure le paragraphe i) prévoyant une évaluation trimestrielle du rendement qui serait effectuée par le président de la CISR, selon un protocole d’évaluation validé et prédéterminé.  Afin de garantir un processus d'évaluation impartial et équitable, il faut qu'il soit mis en œuvre sous la supervision d'un organisme indépendant.  Le texte se lirait comme suit :

 

156.       (1)         Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre :

                       i)  il effectue une évaluation obligatoire du rendement des commissaires de la Section de la protection des réfugiés tous les trois mois durant la première année d'exercice de leur fonction. Cette évaluation détermine le succès de la période probatoire et conditionne la poursuite du mandat.  À cette fin, le protocole d'évaluation est institué sous la supervision d'un organisme indépendant qui prédétermine les critères d'évaluation dont le président tiendra notamment compte, soit :

                                         la qualité de la préparation des audiences;

                                         la qualité de la rédaction des motifs;

                                         la collégialité;

                                         le rendement quantitatif.

 

 

 

 

 

 


LISTE DES RECOMMANDATIONS

 

 

Recommandation n˚ 1

 

 L'article 150(1)c) du projet de loi C-31 devrait être abrogé et l’article 150(1)a) devrait être modifié : le mot "maximal" devrait être supprimé et les mots "probation d'un an" devraient être ajoutés.  Le nouveau texte de l’article 150(1)a)  se lirait :

150.  (1) Pour ce qui est du président et des commissaires de la Section de la protection des réfugiés, de la Section d'appel des réfugiés et de la Section d'appel de l'immigration :

         a) ils sont nommés par le gouverneur en conseil à titre inamovible pour un mandat de sept ans, incluant une période de probation d'un an.

 

 

 

Recommandation n˚ 2

 

 L'article 150(1)c), ci-dessus abrogé, du projet de loi C-31 devrait être remplacé par des dispositions législatives précisant les niveaux de formation et d’expérience requis pour garantir les compétences pertinentes à la détermination du statut de réfugié.  Le nouveau texte se lirait :

150. 

         c)           Ne peuvent être nommées président ou commissaire que les personnes qui démontrent qu’elles possèdent :

               (i)     une formation soit en droit, soit en psychologie ou en psychiatrie, soit en anthropologie ou dans tout autre domaine permettant l'acquisition de connaissances culturelles pertinentes;

               (ii)   et une expérience pertinente de dix ans à l'exercice des fonctions d'une des sections de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.  Cette expérience pertinente sera démontrée par la preuve d'une expérience professionnelle ou bénévole préalable pertinente : dans un milieu d'exil, d'immigration ou de relation d'aide; au Canada ou à l'étranger; dans une ONG, une organisation internationale ou une agence gouvernementale.

         c.1)         La Section de la protection des réfugiés est composée d'un pourcentage équivalent de commissaires pouvant justifier de chacun des trois types de formation précisés au paragraphe c) ci-dessus.

 

           

 

Recommandation n˚ 3

 

L'article 150 du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y  inclure des dispositions législatives édictant les compétences professionnelles requises pour les commissaires appelés à siéger à la Section d'appel des réfugiés. Le texte du nouvel article 150(1)c.2) se lirait :

c.2)   La Section d'appel des réfugiés est composée de commissaires possédant le titre professionnel d'avocat ou de notaire, ainsi qu’une expérience professionnelle spécifique en droit des réfugiés.

 


 

 

Recommandation n˚ 4

 

Le projet de loi C-31 devrait être modifié pour qu'il y soit ajouté un articles 150.1 qui prévoirait l'établissement du Comité de sélection, ses fonctions, ainsi que le mode de recrutement et de sélection des commissaires.  Le texte se lirait comme suit :

150.1.  (1)       Les commissaires sont embauchés sur recommandation du Comité de sélection qualifié, pluraliste et indépendant, nommé par le Gouverneur en Conseil. 

            (2)       Le Comité de sélection est composé des personnes suivantes :

         a)      un juge de la Cour fédérale, président,

         b)      le président en exercice de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié,

         c)      le président en exercice du Conseil canadien pour les réfugiés,            

         d)      un représentant d'une association d'avocats d'immigration,

         e)      un membre de la Commission canadienne des droits de la personne, désigné par son Président,

         f)      un représentant du ministère de l'Immigration et de la Citoyenneté,

         g)      un représentant du ministère des Affaires extérieures,

         h)      un représentant de la Délégation pour le Canada du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, désigné par le Délégué.

            (3)       Les fonctions des membres du Comité de sélection sont les suivantes :

         a)           les membres du Comité prennent a priori connaissance de tous les dossiers de candidature;

         b)           le Comité établit une liste de candidats à recevoir en entrevue; cette entrevue est conduite devant tous les commissaires du Comité, selon une procédure d'évaluation rigoureuse et fiable;

         c)           la décision de recommandation d'une candidature est prise à la majorité;

         d)           le Comité établit une liste ordonnancée des candidatures retenues, y compris une liste de candidats suppléants.

            (4)       Les commissaires sont choisis parmi les personne déclarées aptes suivant la procédure de recrutement et de sélection établie par règlement du Gouverneur en conseil.  Un tel règlement peut notamment :

         a)           déterminer la publicité qui doit être faite pour procéder au recrutement, ainsi que les éléments qu'elle doit contenir;

         b)           déterminer la procédure à suivre pour se porter candidat;

         c)           déterminer les critères de sélection dont le comité tient compte;

         d)           déterminer les renseignements que le comité peut requérir d'un candidat et les consultations qu'il peut effectuer.


 

 

 

Recommandation n˚ 5

 

L'article 156 f) du Projet de loi C-31 devrait être modifié pour y ajouter in fine qu'il ressort de la tâche du Président de mettre sur pied un programme de formation spécialisée pour les commissaires et de faire la promotion du perfectionnement auprès de ces derniers afin qu'ils exercent leurs fonctions avec compétence.  Le texte se lirait comme suit :

156. (1)  Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre

            f)         il prend les mesures nécessaires pour que les commissaires remplissent leurs fonctions avec diligence et efficacité.  Il prévoit notamment la mise sur pied de programmes de formation spécialisée et promeut le perfectionnement des commissaires quant à l'exercice de leurs fonctions.

 

 

Recommandation n˚ 6

 

L'article 156 (1) du projet de loi C-31 devrait être modifié pour y inclure le paragraphe i) prévoyant une évaluation trimestrielle du rendement qui serait effectuée par le président de la CISR, selon un protocole d’évaluation validé et prédéterminé.  Afin de garantir un processus d'évaluation impartial et équitable, il faut qu'il soit mis en œuvre sous la supervision d'un organisme indépendant.  Le texte se lirait comme suit :

156.     (1)       Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre :

            i)  il effectue une évaluation obligatoire du rendement des commissaires de la Section de la protection des réfugiés tous les trois mois durant la première année d'exercice de leur fonction. Cette évaluation détermine le succès de la période probatoire et conditionne la poursuite du mandat.  À cette fin, le protocole d'évaluation est institué sous la supervision d'un organisme indépendant qui prédétermine les critères d'évaluation dont le président tiendra notamment compte, soit :

        la qualité de la préparation des audiences;

        la qualité de la rédaction des motifs;

        la collégialité;

        le rendement quantitatif.



[1]       Les critiques sur la compétence provenaient des deux extrémités du spectre.  D'une part, de nombreuses ONG critiquaient l'insensibilité de certains Commissaires et certaines anecdotes embarrassantes étaient citées à l'appui.  D'autre part, à l'inverse, des fonctionnaires du ministère de l'Immigration expliquaient le "laxisme" (le taux d'acceptation des demandes étant jugé trop élevé) qu'ils lui reprochaient par l'incompétence des Commissaires qui les rendait incapables de discerner le vrai du faux et leur faisait accepter trop souvent telle quelle l'histoire du revendicateur.  Les critiques sur l'indépendance portaient surtout sur les liens politiques unissant les Commissaires au gouvernement qui les nommait.

[2]       L'andragogie est l'ensemble des règles d'enseignement interactif aux adultes, et son principe de base est de partir de l'expérience des participants pour qu'elle soit partagée entre tous, puis enrichie collectivement d'éléments additionnels, et appliquée dans des études de cas et des mises en situation ayant un intérêt concret pour les fonctions que les participants exercent.  Pour un exemple particulièrement intéressant de méthode andragogique d'enseignement des droits de la personne, on peut renvoyer au programme de formation que la Fondation canadienne des droits de la personne dispense chaque année, durant trois semaines d'été, à Sainte-Anne-de-Bellevue, à des cadres d'O.N.G., à des magistrats et à des fonctionnaires en provenance des cinq continents.  Par ailleurs, le gouvernement fédéral a développé des programmes de formation andragogique dont on pourrait s'inspirer : les programmes d'enseignement de l'anglais langue seconde de la Commission de la fonction publique; les programmes de formation du Centre canadien de gestion; etc.