La localisation de l’aide : perspectives du Sud et le cas du Vanuatu

Le terme « localisation » est polysémique et reflète certaines divergences entre les perspectives du Nord et les perspectives du Sud. Globalement, la communauté humanitaire s’entend que la localisation inclut une variété d’approches et de perspectives qui valorisent le rôle, les contributions et la capacité d’intervention des acteurs locaux ou nationaux dans la mise en œuvre d’interventions d’urgence. Certes, certaines auteures font remarquer que « l’agenda de la localisation », comme on s’y réfère souvent, est piloté par les grands acteurs du Nord — bailleurs de fonds et ONG internationales. Ainsi, le renforcement du pouvoir des acteurs locaux s’inscrirait dans une logique d’efficacité, pour remédier aux crises de légitimité — qui ont notamment fait suite au tsunami de l’Océan Indien et au séisme en Haïti — qui ont révélé des failles dans le système humanitaire. Cela se traduirait donc, comme plusieurs autres feuilles de route ou standards normatifs, par des actions à poser par les acteurs du Nord. Mais qu’en est-il de la perspective des acteurs du Sud — et de leur définition de ce qu’est la localisation ?

Le cas unique du Vanuatu, petit état insulaire du Pacifique Sud

Situé dans la sous-région mélanésienne du Pacifique Sud, le Vanuatu est l’un des premiers pays à avoir été frappé par une catastrophe naturelle d’ampleur à la suite d’une fermeture quasi totale de ses frontières et de déclaration d’un état d’urgence le 26 mars 2020 à cause de la COVID-19. Onze jours plus tard, début avril, le cyclone Harold de catégorie 5 (d’intensité la plus élevée selon l’échelle Saffir-Simpson) s’est abattu sur le pays, alors que tout le personnel des ONG internationales venait d’être rapatrié et que les mesures préventives quant à la crise sanitaire empêchaient la venue d’intervenant.e.s d’urgence étranger.ère.s. Force est de constater que la population et le gouvernement local ont simplement dû « se débrouiller ». Comme nous l’explique une répondante du Vanuatu qui participe à notre recherche, « pas une personne étrangère n’est entrée sur le territoire pour participer à la réponse ».

L’intervention d’urgence s’est effectuée au niveau individuel, communautaire, provincial et national, en mobilisant une variété de secteurs : étatique, société civile locale et entreprises privées. La population s’est activée de façon bénévole, mais des postes salariés liés à l’urgence ont également été créés, dès lors plus accessibles aux citoyens et citoyennes. Préalablement, ces emplois étaient souvent occupés par du personnel ou des volontaires expatriés. Alors que la population s’activait pour rassembler du matériel et de la nourriture pour les acheminer aux îles les plus durement frappées, Pentecôte et Santo, le système typiquement onusien des « clusters » a été réactivé par le gouvernement. Cependant, pour une première fois, il y avait majoritairement des acteurs locaux et nationaux autour de la table. Les rencontres se sont tenues en langue locale, le bislama, plutôt qu’en anglais — langue d’usage dans le système onusien et au sein des ONG internationales qui sont présentes au Vanuatu.

Or, hormis le financement qui a continué de transiter de façon usuelle, via des organisations internationales, mais aussi par le gouvernement considéré comme un acteur « local et national », on peut parler d’une réponse d’urgence effectivement « localisée ». Pour que cela se produise, il a fallu cependant que les ports d’entrée au pays soient fermés en raison de la crise sanitaire plutôt que des actions concrètement menées par les bailleurs et les ONG internationales.

La localisation d’après le Vanuatu

Aujourd’hui perçue en tant que panacée porteuse de solutions aux nombreux maux du système humanitaire, la « localisation de l’aide » figure parmi les stratégies d’une panoplie d’acteurs étatiques et de la société civile, d’ici et d’ailleurs. Lors du Sommet mondial sur l’action humanitaire tenu à Istanbul en 2016, les acteurs du milieu se sont engagés collectivement à placer les organisations nationales et locales au cœur des réponses aux crises. Cela se concrétise grâce au point 4a du Programme d’action pour l’humanité par l’expression « utiliser les ressources locales autant que possible, et les ressources internationales si nécessaire ». Le Grand Bargain concrétise davantage cet engagement au niveau opérationnel, en proposant un assouplissement des dispositifs managériaux, et une cible ambitieuse de 25 % en ce qui a trait au financement direct — c’est-à-dire sans transiter par des ONG internationales. Les progrès demeurent malheureusement globalement décevants en ce qui a trait au financement direct, mais la localisation comporte également d’autres dimensions auxquelles il faut s’intéresser.

Depuis le passage en 2015 du cyclone Pam, le Vanuatu se démarque par sa volonté d’assumer un rôle de chef de file en réduction des risques de catastrophe. 15 % du budget national est d’ailleurs consacré à des initiatives dont le but est de renforcer sa résilience aux aléas. Pas étonnant, puisqu’en plus d’être parmi les plus affectés par les changements climatiques, le pays est considéré comme l’un des plus à risque au monde en termes d’aléas naturels, faisant régulièrement face à des cyclones, mais également à de l’activité sismique et volcanique. La fusion de deux entités étatiques séparées pour former le National Advisory Board sur les questions de changement climatique et de réduction des risques de catastrophe en 2012 témoigne de réformes dont le but est le renforcement des capacités nationales, et ce, bien avant le discours de la localisation.

Pour un de nos répondantes locales, la localisation est ainsi avant tout une question de politique d’autonomisation nationale. Les étrangers et étrangères qui occupent des postes stratégiques au sein des instances étatiques et des ONG auraient reçu le mandat de former le personnel local, puis de quitter leur emploi d’ici quatre ans afin qu’une personne ni-Vanuatu (indigène) puisse y accéder. Au niveau national, la Direction de la planification des politiques stratégiques et de la coordination des aides a également été mise en place pour gérer l’entrée de fonds étrangers destinés à des fins de développement ou d’action humanitaire, afin d’assurer un meilleur contrôle des activités menées sur le territoire vanouatais par des acteurs étrangers et le financement qui les accompagne. Selon une autre répondante, un regain d’intérêt à l’échelle nationale pour la production agricole, notamment pour les cultures résistantes aux cyclones, est aussi synonyme de localisation. La valorisation des savoirs traditionnels — par exemple en ce qui a trait à la préservation des aliments de façon écologique (sans électricité) et au tissage de palmes pour façonner des toits, essentiels à la préparation aux cyclones, connaît également un renouveau. « On peut subvenir à nos besoins alimentaires en cas de catastrophe plutôt qu’attendre qu’on nous livre du riz importé », affirme cette répondante.

L’investissement significatif en matière de réduction des risques de catastrophe, la stimulation de la production locale et l’autonomie alimentaire du pays en tant que politique étatique et mouvance populaire, reflètent donc un certain chevauchement entre ce qui pourrait être considéré « localisation », adaptation aux changements climatiques et autonomisation financière à l’échelle nationale. Le cas du Vanuatu révèle que la localisation peut assumer des caractéristiques propres au pays du Sud qui la mettent en place. Surtout, il révèle que la communauté internationale doit réviser sa définition de ce que constitue la localisation, afin d’y reconnaître les gestes qui sont posés par les acteurs du Sud. Il ne s’agit pas simplement d’un agenda du Nord, ni d’une série de réformes à mettre en place au sein du système humanitaire, mais d’une déstabilisation des mécanismes traditionnels de réponse. En plus de reconnaître leur rôle au cœur des interventions d’urgence, à la base de la localisation il s’agit d’écouter et de valoriser ce que ces acteurs locaux et nationaux – au-delà ce ceux qui figurent dans le répertoire dominant d’« intervenants d’urgence » – faisaient déjà avant l’émergence du terme « localisation » dans la rhétorique de l’humanitaire. Ces actions mériteraient d’être nommées dans la langue locale plutôt que d’être définies à l’aide d’un terme emprunté de l’anglais. Au Vanuatu, dans le créole local, on pourrait dès lors donner un nouveau nom à cette stratégie, s’inspirant d’une devise populaire, « yumi stanap strong » qui évoque la force, l’unité et l’habilité.

Crédit photo : Youth Challenge Vanuatu