Juan Carlos Bossio Rotondo
Ornex, Francia
jc.bossio@wanadoo.fr
La crisis económica mundial coloca en primer plano la necesidad urgente de multilateralismo ; así como de nuevas regulaciones internacionales y de control multipartito de éstas. La reunión londinense de abril pasado del G20 no ha satisfecho a todo el mundo, ni mucho menos, pero obliga a los cuatro países de la « lista negra » de los paraísos fiscales a aceptar condiciones mínimas ; y fuerza a la negociación internacional a los 42 países que conforman (con la adición de aquellos cuatro) la « lista gris » de estas zonas de excepción. Numerosas personas han alzado la voz sin embargo pidiendo o exigiendo la inclusión, en esta lista, de los importantes paraísos ingleses (la City de Londres) y americanos (Delaware, Wyoming) extrañamente olvidados ; así como el establecimiento de regulaciones estrictas que comprendan sanciones a los transgresores. Estas omisiones muestran el largo camino que tendrá que recorrerse para establecer reglas de juego, que sean universales y consistentes. No obstante, el cambio parece en ruta. Los países de la segunda (y en este momento, única) lista deberán negociar acuerdos bilaterales o multilaterales de transparencia financiera, que se comprometerán a aplicar rigurosamente. En su mayor parte han anunciado su intensión de hacerlo.
No se percibe aún sin embargo su importancia para las relaciones Norte Sur. No obstante, algunas pistas empiezan a delinearse, en particular luego que el Presidente Obama anunciara semanas después haber dispuesto diversas medidas destinadas a limitar sensiblemente la declaración arbitraria de beneficios, por empresas transnacionales norteamericanas, en paraísos fiscales. Busca que esas ganancias sean declaradas en los Estados Unidos y contribuyan de esa manera a disminuir su déficit fiscal, así como a la creación de empleo. Asimismo, la administración americana prevé un mayor control de los precios de las transferencias comerciales al interior de las redes empresariales, para evitar que distorsionen la localización de sus beneficios empresariales, y la consiguiente fuga fiscal. Francia estaría diseñando medidas similares. Estas disposiciones podrían generar una mayor transparencia en el valor de las exportaciones y las importaciones de bienes servicios y servicios. El conocimiento de las distorsiones y declaraciones abusivas e incluso fraudulentas existente en este ámbito, puede hacer que los países exportadores de materias primas y manufacturas primarias, reivindiquen para sus productos precios iguales o equivalentes a las cotizaciones internacionales de aquellos. Al igual que una fiscalidad más elevada que valore al mismo tiempo la escasez y el agotamiento de los recursos y el daño ecológico que genera su explotación. También servirá a sus reclamos de mayor integración productiva. Con otras palabras, las mencionadas disposiciones pueden favorecer la génesis de cambios de alguna importancia en la división internacional del trabajo. Por pequeños que sean, estos cambios pueden aportar otros mayores en la medida que susciten amplias discusiones acerca de la especialización forzada de las economías del Sur y sus implicaciones ecológicas y sociales en los países que las conforman ; y movimientos sociales de envergadura que postulen y construyan alternativas a aquella. En todo caso, para reorientar y reforzar la mutación esbozada, será necesario abordar, entre otros temas necesarios a la refundación del orden mundial existente, la protección del débil en la relación social, incluidos los trabajadores y sus familias ; y en términos más generales el acceso pleno a los derechos económicos, sociales y culturales por parte del pobre y el humilde. La tarea es enorme y su éxito muy incierto ; pero se precisa delinearla. Es muy improbable que sea planteada en la próxima reunión del G20, cuya realización es prevista el 24 y 25 de septiembre. Justamente por ello es necesario insistir en su urgencia.
Proteccionismo versus círculo virtuoso
La crisis económica internacional aflige sensiblemente los niveles de empleo, la calidad de éste y en general la protección de los trabajadores y por consiguiente de sus familias. Fue precedida sin embargo por una intensa globalización de las economías y un acelerado crecimiento del comercio internacional ; a los que se agregó en los últimos años un rápido incremento de la producción, así como la reducción importante del desempleo y el subempleo. La situación actual y sus perspectivas muestran el carácter aleatorio de esas mejoras, que corren el riesgo de desaparecer, pudiendo incluso retrocederse a niveles inferiores a los alcanzados antes de la expansión económica de los años 2000-2007. El anuncio, por la Casa Blanca, que el déficit presupuestal de los Estados Unidos alcanzaría este año 12.9% del producto interior bruto, anuncia un fuerte endeudamiento del país, necesario sin duda al relanzamiento de la economía. Pero éste no ha sido asegurado aún este año y la enorme deuda americana puede presagiar un crecimiento larvado prolongado de su economía. Sus repercusiones mundiales serían muy graves. Es una razón suplementaria para establecer una relación diferente del comercio internacional con el empleo y los derechos laborales, y hacer esto en el marco de una renegociación profunda de la división internacional del trabajo.
La regulación mundial de estos derechos es asegurada por las normas de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, la globalización de las economías ha sido acompañada por oleadas de desregulación y deslocalización segmentada del trabajo, que ha golpeado seriamente el empleo en los países industrializados sin proporcionar calidad a aquel creado en las economías del sur. La evolución en Estados Unidos y México, es ilustrativa. La pérdida significativa de empleo industrial de calidad en el primero, se ha trasvasado a la subcontratación en régimen de « producción compartida » en el segundo. La escasa calidad del empleo generado en éste es ilustrada por la precariedad laboral y la negación de derechos laborales en sus dos componentes : la maquila y las empresas del programa de internamiento temporario con fines de exportación. Ambas situaciones configuran el marco de la expulsión masiva de fuerza de trabajo mexicana a los Estados Unidos. Las políticas de inmigración selectiva y de promoción de la contratación de inmigrantes en situación irregular norteamericanas completan el cuadro. En general, la calidad del empleo se ha degradado en América Latina después de 1980, a pesar de la elevada ratificación de los 8 convenios fundamentales de la OIT : 94.4% en promedio en el conjunto de los países de la región. No se puede alegar que estas ratificaciones son recientes, y que por ello su aplicación efectiva aún es incipiente, pues en media han tenido lugar hace algo más de 33 años. El problema es otro : muchas veces se incumplen, legalmente o de facto. Igual o en mayor medida sucede con las otras normas de esta organización. La situación laboral de la región mejoraría varios grados sin duda si su inobservancia da lugar a un mayor control ; y, mejor aún, a la posibilidad de sanciones comerciales y financieras. Es aquello a lo cual aspiran, o deberían pretender, las cláusulas laborales o « cláusulas sociales » de los acuerdos comerciales regionales. Muchos piensan sin embargo que estas normas expresan deseos e incluso políticas proteccionistas. Estos son reales tanto en el Norte como en el Sur, pero no pueden ser utilizados como argumento para negar derechos laborales en nuestros países. Sería contradictorio hacerlo pues, de existir, el « proteccionismo » la mayor de las veces tendría lugar al interior de la misma red empresarial transnacional. Entre casas matrices, filiales y subcontratistas estrechamente relacionadas, situadas en diferentes lugares de la región o del globo, que se protegen de la competencia evadiendo normas ambientales y laborales. Del otro lado de la barrera, el « dumping » social es evidente e igual lo es el ambiental. Uno y otro perjudica en primer lugar tanto a los trabajadores como en general a la ciudadanía del Norte y del Sur ; y beneficia fundamentalmente a quien detiene el poder económico en ambas regiones. Por el contrario, extrapolando el concepto de « salario de eficiencia » promovido por Robert Solow y Joseph Stiglitz, la aplicación de estas cláusulas en los países en desarrollo puede asegurar, al mismo tiempo, remuneraciones apropiadas, mejores condiciones de trabajo y mayor competividad económica. Werner Sengerberger, lo ha recordado recientemente en términos de la cristalización del círculo virtuoso de la protección social de los trabajadores, el desarrollo de la capacidad productiva de éstos, y la innovación empresarial. Coincidentemente, impulsarán los débiles mercados internos de los países del Sur y contribuirán en consecuencia a reequilibrar sus economías, excesivamente centradas en la actualidad en el comercio exterior. Asimismo, pueden reforzar los esquemas regionales de la integración latinoamericana. Estimo por ello que las regulaciones existentes deben ser reforzadas seriamente, aplicadas efectivamente, completadas con diversas medidas y generalizadas al conjunto del comercio exterior mundial. Es este el sentido de mi pedido de renegociación ; el cual se centra en este texto en el análisis de la experiencia americana. Lo inicio presentando las cláusulas laborales aplicadas desde los años 1980.
Sistemas de preferencias y TLC
Implícitas en el paradigma consagrado por la Constitución de la OIT de 1919, según la cual « el trabajo no es una mercancía », las cláusulas laborales del comercio exterior aparecieron por vez primera al revisarse el sistema generalizado de preferencias comerciales norteamericanas en 1984. Los países exportadores a Estados Unidos que calificaban como beneficiarios a este sistema, debían cumplir requisitos nacionales relativos a libertad de asociación, prohibir el trabajo forzoso, establecer una edad mínima de admisión al empleo, y asegurar aceptables condiciones de trabajo, incluidos salarios mínimos, horas de trabajo y condiciones de salud y seguridad laboral. La Iniciativa de la Cuenca del Caribe de 1986 especifica que los mencionados requisitos debían respetarse en el conjunto de las actividades de exportación del país, incluidas sus zonas francas. Muchos estiman que el control de la aplicación de estas disposiciones fue bastante laxo. Sin embargo, en el curso de los años 1984-1996, once países perdieron parcial o totalmente las preferencias que les habían sido otorgadas, durante períodos de diferente duración, por haber violado los mencionados derechos laborales. El sistema generalizado de preferencias ampliado y revisado por la Unión Europea en 1994 reproduce grosso modo los mismos principios. Agrega la posibilidad de preferencias comerciales adicionales a los países que acuerdan aplicar normas fundamentales en el trabajo específicas y pueden probar que las emplean efectivamente. Por formar parte de concesiones comerciales fundamentalmente unilaterales, no cabe renegociarlas. Por otro lado, las preferencias comerciales otorgadas tienden a desaparecer. En unos casos han sido o serán absorbidas por los acuerdos comerciales suscritos o en curso de negociación. En otros, no se aplican más, al haber alcanzado los países beneficiarios, niveles de exportación o de desarrollo económico superiores a los máximos requeridos a los beneficiarios de estos sistemas. Asimismo, están caducando.
Sucede distinto con las cláusulas laborales incluidas en los acuerdos o tratados de libre comercio (TLC) firmados por los Estados Unidos y Canadá con diversos países del Sur o en curso de negociación por unos y otros. En el mismo ámbito se sitúan aquellas que forman parte de los acuerdos de asociación sancionados por la Unión Europea con países en desarrollo con fines bastante similares ; o que ésta busca concretar actualmente con varios de estos países. Estas disposiciones condicionan en menor o mayor medida las ventajas comerciales que se otorgan mutuamente los países, al cumplimiento por éstos de los derechos laborales comprendidos en la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1998. Aunque ésta es ampliamente conocida, considero oportuno recordar a la letra esos principios y esos derechos, por la importancia que tienen en mi propuesta : a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva ; b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio ; c) la abolición efectiva del trabajo infantil ; y d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y formación. Estas cláusulas son bastante más recientes que aquellas incluidas en los sistemas generalizados de preferencias presentados líneas antes, incluso novísimas, y se aplican actualmente en menor o mayo medida en el comercio de numerosos países ; muchas están en proceso de aprobación o aún no han sido implementadas. El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), al que me refiero más adelante, es anterior ; y trata el tema de manera restringida.
Se pueden clasificar en dos conjuntos dispares. Mientras la casi totalidad de TLC exige únicamente la promulgación y cumplimiento de legislaciones laborales nacionales compatibles con la declaración de la OIT, el TLC Perú - Estados Unidos requiere legislaciones de rango internacional en los ámbitos comprendidos en la mencionada declaración. Esta obligación es establecida por las Enmiendas exigidas por los parlamentarios demócratas americanos, al TLC suscrito originalmente. Propuestas por la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, estas Enmiendas buscan responder a las preocupaciones generadas a los trabajadores y sindicatos americanos, por la grave erosión del empleo industrial en su país. Indirectamente buscan asimismo que los derechos laborales sean mejor protegidos en los países co-partícipes comerciales de Estados Unidos. Hasta el momento, el único TLC que las incluye es aquel que este país ha suscrito con Perú. Extrañamente, la mencionada obligación sólo es exigida a Perú, pues la versión enmendada de este TLC precisa que la legislación norteamericana es de nivel similar a la internacional. Lo afirma sin empacho alguno, a pesar que Estados Unidos sólo ha ratificado 2 de los 8 convenios fundamentales de la OIT. Otros dos TLC en ciernes (de este país con Colombia, cuya aprobación por el Congreso americano puede tardar un buen momento aún ; y con Panamá, al parecer más próximo, pero no inminente) prevén igualmente que ambos países latinoamericanos deberán adoptar legislaciones de nivel internacional. El alcance y calidad de estas legislaciones es sensiblemente mayor que aquellos de la simple exigencia de legislaciones nacionales. Por otro lado, el TLC con Perú, y las propuestas de TLC con Colombia y Panamá son bastante más rigurosos asimismo en relación con el cumplimiento y la sanción de las infracciones a los compromisos adquiridos.
Llama la atención la importancia secundaria que los TLC (sean éstos permisivos o relativamente restrictivos en el ámbito de los derechos laborales) otorgan a una de las principales expresiones del « dumping » social : las diferencias salariales considerables. Ningún acuerdo comercial postula limitar y eventualmente neutralizar, mediante la adopción obligada de regulaciones internacionales, las ventajas espurias generadas por salarios particularmente bajos, y, sobre todo, evitar la consecuente explotación del trabajador. Omite hacerlo incluso en el ámbito de los salarios mínimos. Tampoco exige regulaciones de ese nivel en materia de tiempo de trabajo, sabiéndose que el recurso a jornadas prolongadas, muchas veces con gran exceso y sin pago de la prima salarial correspondiente, constituye otra fuente importante del mencionado « dumping ». Sorprende asimismo que el análisis de la situación laboral y de aplicación de las cláusulas que las regulan, exceptúe generalmente a los países industrializados. Jorge Bustamante, en la actualidad ponente de la Comisión de Naciones Unidas sobre los Trabajadores Migrantes, y gran conocedor de la migración mexicana a Estados Unidos, considera que sin los bajos salarios y mediocres condiciones y medio ambiente laboral a que son sometidos los trabajadores mexicanos en la agricultura californiana, ésta no sería rentable. California es el principal estado exportador agrícola norteamericano. Es uno entre muchos ejemplos.
Un fracaso anunciado : el ACLAN
Las primeras en ver la luz en el marco de un acuerdo comercial han sido aquellas comprendidas en el (ACLAN) o Acuerdo Laboral Paralelo al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Suscrito por Canadá, México y Estados Unidos en septiembre de 1993, este acuerdo establece una relación de bajo nivel entre comercio y derechos laborales. Aunque enuncia 11 principios laborales (libertad de asociación y protección del derecho a organizarse ; derecho a la negociación colectiva ; derecho de huelga ; prohibición del trabajo forzado ; restricciones al trabajo de menores ; condiciones mínimas de trabajo ; eliminación de la discriminación en el empleo ; salario igual para hombres y mujeres ; prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales ; indemnización en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales ; protección de los trabajadores migrantes) sólo puede dar lugar a sanción el incumplimiento de las disposiciones relativas a trabajo infantil, salarios mínimos y salud y seguridad en el trabajo vigentes en cada país, y para decretarla son necesarios trámites bastante engorrosos y muy lentos. La controversia por el incumplimiento de los otros derechos se circunscribe a discusiones en diversos ámbitos, intercambio de información, exámenes técnicos, promesas de mejora y asistencia técnica. Su escaso alcance es ilustrado por el limitado número de quejas aceptadas a discusión sobre las infracciones a los derechos protegidos por el acuerdo durante los primeros 10 años de vigencia de éste : 28 solamente. En su mayor parte se denunciaron carencias o infracciones en los ámbitos de la libertad de asociación, la negociación colectiva, el derecho de huelga y la salud y seguridad laboral. Ninguna de las quejas puso en funcionamiento el mecanismo de solución de controversias. De haberse activado éste, sólo las quejas relativas a salud y seguridad laboral podrían haber dado lugar a sanción. Por si fuera poco, salvo accidente invalidante o mortal, debería haberse probado que la salud del trabajador ha sido afectada durante un período prolongado, lo cual es harto difícil cuando su empleo es precario, conforme ocurre la mayor de las veces. Sin embargo, las infracciones laborales cometidas son graves. Sea, en general, en México ; mientras que en los Estados Unidos afectan principalmente a los inmigrantes, en particular aquellos en situación irregular, quienes son mayoritarios. Entre 2004 y la fecha habrían sido presentadas 6 nuevas quejas, cuyos trámites se desconoce. El portal del Secretariado de la ACLAN ha dejado de informar sobre las diligencias en curso. Esta experiencia muestra el lado oscuro de la medalla. Una relación de bajo nivel en este ámbito desfavorece tanto a la protección de los trabajadores como a la competitividad de la economía.
Durante la reciente campaña electoral americana, el Presidente Obama se expresó a favor de la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En sus entrevistas de enero pasado, con el primer ministro canadiense, y con el mandatario mexicano, insistió en la necesidad de elevar y aplicar con mayor rigor los estándares ambientales y laborales de ese tratado. Con posterioridad la administración americana ha señalado que la protección del medio ambiente y de los trabajadores puede ser reforzada sin necesidad de renegociar el TLCAN. Recientemente, el 21 de mayo para ser más precisos, Everett Eissenstat, Representante Comercial Asistente para las Américas de los Estados Unidos, anunció, a la Comisión de Finanzas del senado de su país, que el Presidente Obama prepara actualmente una iniciativa destinada reforzar los estándares ambientales y laborales que se aplican en el comercio exterior de Estados Unidos. En la misma ocasión elogió vigorosamente las Enmiendas demócratas. Se puede suponer en consecuencia que éstas conformarán el esquema principal de la anunciada iniciativa.
En diversos medios europeos se considera que, a diferencia de los Estados Unidos, los acuerdos comerciales, conocidos como acuerdos de asociación, que la Unión Europea suscribe con sus co-partícipes, garantizan una elevada protección ambiental y laboral. El Acuerdo de Asociación que la Unión Europea suscribió con México en 1997 se limita a reconocer la importancia de armonizar el desarrollo económico y social preservando los derechos fundamentales de los grupos y regiones vulnerables. El firmado con Chile el año 2000 va algo más allá : propone promover los convenios correspondientes a la Declaración antes señalada de la Organización Internacional del Trabajo. Me pregunto qué opinaron al respecto, en su momento, los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil europeos.
El TLCAN es el acuerdo comercial regional entre países del Norte y del Sur más antiguo y más publicitado. Al suscribirlo, el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari afirmó que permitiría ingresar a México al primer mundo. El espejismo de la economía subcontratista pasó a dominar sus relaciones con Estados Unidos, al inflar las cifras de su comercio exterior : se importa masivamente de Estados Unidos partes, piezas y otros insumos industriales que son terminados in situ y reexportados luego al vecino del norte. La industria nacional no fue promovida por este esquema ; antes bien, fue desplazada. El incremento significativo de las exportaciones no se sustentó en la productividad ; ni generó mayor competitividad internacional ni un crecimiento económico elevado. Con el agravante que las recesiones americanas golpean duramente a la economía mexicana. El ACLAN, por su parte, no mejoró la protección de los trabajadores mexicanos. Para colmo, a sus bajos salarios y precariedad laboral, se sumó la imposición masiva de sindicatos y contratos colectivos destinados a proteger al empresario. Por tener ya 15 años de existencia, ambos se prestan en particular a la evaluación. Sus grandes limitaciones, según muchos, o su fracaso, según otros tantos, entre los que me cuento, son obvios. Por cierto, han protegido en escasa medida a las economías de los tres países de los aleas internacionales y en particular de la competencia asiática. Ambas experiencias pesan duramente en las perspectivas de los trabajadores y sindicatos latinoamericanos, así como en las organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la equidad, la transformación productiva y la protección del medio ambiente de la región.
Las Enmiendas demócratas
Aunque posterior a la Declaración de la OIT de 1998, la Ley de Comercio aprobada por el parlamento de Estados Unidos en 2002 no menciona su cuarto principio. Tampoco se refiere al tema migratorio, que figura en el ACLAN. Esa ley, también conocida como « autorización al Ejecutivo norteamericano para utilizar la vía rápida comercial », abrió el camino a las negociaciones emprendidas en este ámbito por la administración Bush. El gobierno americano planteó la adopción de sus cláusulas laborales en la fallida negociación del Área de Libre Comercio de las Américas. Las analice críticamente en el texto : « Normas del trabajo y comercio internacional, una discusión recurrente », publicado en el N° 66, correspondiente a Nº 66, Septiembre-diciembre 2002, Caracas, Capítulos del SELA, http://www.sela.org. Algunas de sus limitaciones fueron subsanadas al adoptarse, en las negociaciones de TLC, la Declaración de la OIT. Desafortunadamente, al igual que en el ACLAN, estos acuerdos establecieron una relación de bajo nivel entre el cumplimiento de los mencionados principios y derechos laborales, y el comercio exterior.
Tres artículos de los acuerdos comerciales suscritos por Estados Unidos con Chile en 2003 ; y con los países de América Central y República Dominicana en 2007, ilustran los alcances restringidos de la aceptación, en estos tratados, de la Declaración de la OIT. El primero reafirma sus compromisos como miembros de esta organización, así como respecto su Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Sin embargo, un segundo artículo restringe esa reafirmación al señalar que los países firmantes « procurarán asegurar » que los principios laborales y los derechos laborales internacionalmente reconocidos establecidos en la mencionada declaración, serán reconocidos y protegidos por su legislación. No obliga a que ésta sea homologada por el organismo rector de la regulación laboral. Simplemente solicita ahíncos, esfuerzos, buena voluntad, deseos respecto el nivel de su legislación en la materia. La citada declaración no obliga a la ratificación de los convenios de la OIT que expresan los principios y los derechos fundamentales en el trabajo ; pero al subrayar que todo miembro de la organización debe « respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución » de la organización esos principios, llama a su ratificación ; y, en consecuencia, a la adopción de la legislación nacional correspondiente. Es decir, que ésta sea compatible con sus obligaciones internacionales ; y por tanto homologada por la OIT. Las disposiciones laborales de los mencionados TLC se sitúan en el límite inferior del espíritu de la Declaración de la OIT. Asimismo, permite a los países inhibirse en caso que esta organización observe su legislación laboral o la aplicación de ésta. Igual sucede respecto a sus eventuales solicitudes de ratificación de convenios fundamentales. Por lo señalado, es claro que estas disposiciones laborales no favorecen de manera alguna el avance de los derechos y principios laborales fundamentales ; por más que se agregue que los países firmantes procurarán perfeccionar esas normas. El tercer artículo llama nuevamente a « procurar asegurar » que no dejará sin efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar dicha legislación de una manera que debilite o reduzca su adhesión a los derechos laborales fundamentales internacionalmente reconocidos, como una forma de incentivar el comercio con la otra Parte, o como un incentivo para el establecimiento, adquisición, expansión o retención de una inversión en su territorio. Su redacción es laxista, incluso, respecto la intensificación eventual del « dumping » social mediante nuevas degradaciones de los salarios o las condiciones de trabajo.
Las Enmiendas demócratas exigen a los socios comerciales de Estados Unidos unos compromisos ambientales y laborales de nivel bastante más elevado. Establecidas en mayo de 2007 luego de una áspera transacción entre los parlamentarios demócratas y el ejecutivo republicano de este país, fueron introducidas, un mes después solamente, en los TLC que Estados Unidos había terminado de negociar con Colombia y Perú el 2006. El 2008 fueron introducidas en el TLC que había negociado con Panamá el año precedente. El acuerdo comercial Estados Unidos-Perú entró en vigor en vísperas del cambio de administración, a mediados de enero de este año. Perú tuvo que adaptar su legislación a las exigencias de las mencionadas Enmiendas y al parecer sólo lo logró ante la manga ancha de la administración Bush. Los TLC con Colombia y Panamá aún no han sido aprobados por el Congreso americano, conforme he señalado precedentemente. Dos obstáculos importantes lo impiden. La represión sindical continúa siendo muy importante y degradante en el primero de estos países. El paraíso fiscal panameño tiene mucho que aclarar y regular.
Me centraré a continuación en sus disposiciones laborales para tratar de mostrar sus diferencias fundamentales con aquellas incluidas en los precedentes acuerdos comerciales. Luego de reafirmar las obligaciones de ambos países como miembros de la OIT, las mencionadas Enmiendas establecen, en su artículo17.2.1, que uno y otro « debe(n) adoptar y mantener en sus leyes y sus reglamentos, y en su correspondiente aplicación », los principios y los derechos fundamentales establecidos por la Declaración de la OIT. El artículo 17.2.2 establece que ninguno de ellos dejará de aplicar o de otra forma dejará sin efecto las leyes o reglamentos que implementan esos principios y esos derechos, de manera que afecte el comercio o la inversión entre uno y otro país, ni ofrecerá hacerlo. Esta disposición refuerza la obligatoriedad de la aplicación del primero de los artículos mencionados en las relaciones económicas entre ambos países y en particular en la solución de controversias y la eventual sanción del « dumping » social. El incumplimiento deberá ser demostrado por la parte que se considera afectada. El artículo 17.3 amplía implícitamente la exigencia al señalar que tampoco se podrá modificar o derogar otras leyes que podrían tener los mismos efectos sobre el comercio o la inversión luego de la entrada en vigor del acuerdo. Estas Enmiendas modifican sensiblemente la perspectiva de los TLC. No se restringen a establecer el simple compromiso de procurar cumplir la Declaración de la OIT ; decretan su cumplimiento efectivo. Su redacción implica que las mencionadas disposiciones y su aplicación deberán ser compatibles con las exigencias que establezca la OIT al respecto. Se podría decir que son cláusulas de una generación diferente. Comportan sin embargo unas contradicciones y unas ambigüedades. Mientras que en el primero de los artículos citados la obligatoriedad respecto la Declaración de la OIT es general, en el segundo y en el tercero la aplicación de la legislación y los reglamentos correspondientes se exige únicamente en relación con el comercio y la inversión. Por otro lado, no se especifica quien determinará la compatibilidad entre las leyes nacionales y la Declaración de la OIT. ¿Los gobiernos de las partes contratantes o los órganos de control de la OIT ? Como se sabe bien, estos últimos son tres : la Comisión de Expertos en Aplicación de Normas y Recomendaciones ; la Comisión de Libertad Sindical ; y la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia Internacional del Trabajo. Tampoco se precisa, a partir de qué momento se evaluará la afinidad. ¿A partir de la suscripción del acuerdo ; o, teniendo en cuenta la opinión, muchas veces anterior al TLC, de los mencionados órganos ? Muchos de los comentarios de éstos sobre la legislación laboral peruana y su aplicación muestran incompatibilidades o faltas de aplicación importantes desde hace un buen tiempo. Se plantea, por otro lado, la situación particular de los Estados Unidos. Los gobiernos que no han suscrito convenios fundamentales de la OIT están en la obligación de informar los cambios que han ocurrido en su legislación o su práctica sobre los temas que aquellos comprenden. Estados Unidos debe hacerlo en las materias relativas a 6 de los 8 convenios fundamentales. El gobierno americano es muy parco en sus informes y en mayor medida lo son las organizaciones de empresarios. Por el contrario los sindicatos redactan anualmente importantes denuncias. ¿Las tendrán en cuenta ambos gobiernos en el análisis de la aplicación de las Enmiendas ?
Dicho sea, las Enmiendas también comprenden unas cláusulas ambientales y una modificación secundaria en materia de propiedad intelectual. Diversas organizaciones ecologistas americanas han denunciado el incumplimiento por el gobierno peruano de los compromisos ambientales que adquirió al aceptar las Enmiendas. En abril, funcionarios de la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos visitaron Lima y examinaron la denuncia. No se conoce aún sus conclusiones. Esta visita podría anunciar un cambio de posición importante de la administración americana. Durante sus últimos días el gobierno Bush aceptó las modificaciones realizadas por el gobierno peruano a la legislación nacional con miras a su adaptación a las exigencias de las Enmiendas. Conforme he señalado, aprobó con bastante ligereza la entrada en vigor del acuerdo, sin tener en cuenta la consistencia de las modificaciones legislativas realizadas. El principal promotor de las Enmiendas, Charles Rangel, quien preside la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, considera que son incompletas en materia de libertad sindical y de subcontratación de trabajo. No es el único problema que se plantea en Perú. El gobierno, con la anuencia del parlamento nacional, ha ampliado la legislación laboral promotora de las microempresas (empresas con hasta 10 trabajadores), a aquellas que pueden tener inclusive 100 trabajadores, que es el nuevo límite establecido para las pequeñas empresas. Las tres cuartas partes de los asalariados han sido excluidos del régimen general de trabajo mediante el decreto-ley adoptado ; rebajándose al mismo tiempo sus derechos en diversos ámbitos. Aquello que antes era una excepción temporal se ha convertido, por magia gubernamental, y para beneficio empresarial, en norma abaratada de duración indefinida para la gran mayora de los trabajadores. En el agro se ha disminuido asimismo las prestaciones salariales legales. Es un medio en el cual el empleador domina abiertamente, e incumple con frecuencia incluso esas prestaciones y otras obligaciones. Algunas informaciones sugieren que la administración Obama estaría evaluando la decisión de su predecesor. Recientemente el Embajador de Perú en Washington señaló que la implementación del TLC con Estados Unidos aún no ha sido completada y anunció que el Perú debe acatar una serie de exigencias durante los próximos 18 meses. Advirtió, asimismo, que su incumplimiento podría llevar a la suspensión del acuerdo.
Deseos y realidades
La revisión de las cláusulas laborales de los acuerdos de libre comercio no ha sido abordada oficialmente por el presidente americano durante sus reuniones con los mandatarios de la región. En particular, no lo fue en la Conferencia de Puerto España, Trinidad y Tobago, de abril pasado. La omisión se explica, sea porque Estados Unidos sólo ha suscrito TLC con parte de los países latinoamericanos y caribeños ; sea porque la administración Obama no ha precisado su posición ni como implementarla. En realidad, es una prioridad mal disimulada de la administración americana. Supongamos que la economía de Estados Unidos es relanzada efectivamente dentro de algunos meses, o el próximo año. El incremento de la demanda interna del país, resultante de ese relance, puede dar lugar sea a la creación de empleo sea a mayores pérdidas de empleo. El escenario será definido por la competitividad de la economía del país, pero ésta depende fuertemente, en términos relativos, de la competitividad real o parásita (ficticia, espuria) de sus competidores. En esta última opción juega un papel importante el respeto o el rechazo de disposiciones de trabajo adecuadas. No discutamos en esta oportunidad su rol efectivo en la competitividad. Depende de la intensidad de capital de las industrias de que se trate y de la división del trabajo en éstas. Lo que importa antes de otra cosa es que la opinión pública norteamericana, y muy en particular los sindicatos, le otorgan un papel capital. La pérdida de empleo será atribuida necesariamente al « dumping » social. Dicho sea, la apreciación del rol de éste en la crisis americana es considerable y sin duda continuará siéndolo incluso sin nuevas degradaciones del mercado del empleo. Si el Presidente Obama olvida sus promesas, la victoria demócrata en las elecciones parlamentarias intermedias, y con posterioridad su propia reelección, se verían comprometidas. Las lunas de miel electorales no duran eternamente. El informe cotidiano de Rasmussen ha empezado a notarlo ; aunque su popularidad sigue siendo muy importante. Pero no es solamente el TLCAN que se encuentra en la mira del elector medio norteamericano, sino el conjunto de los socios comerciales de su país, en especial aquellos que desvalorizan la protección al trabajador y el medio ambiente y los convierten en mercancía. Lo cual plantea a la administración y al parlamento de Estados Unidos la necesidad de considerar en sus agendas la negociación mundial de estos temas, para evitar que se conviertan en factores de competitividad ficticia o continúen siéndolo. En esta perspectiva, dadas las dificultades de una negociación inmediata en la Organización Internacional del Comercio, que evade el tema, ellos podrían considerar, en un primer momento, la inclusión de cláusulas menos permisivas sobre estos temas en los acuerdos de libre comercio que su país ha suscrito ; y, al mismo tiempo, en aquellos que éste negocia actualmente. Lo cual implica renegociar los primeros ; así como aquello en curso de negociación en los segundos.
La renegociación
La renegociación de las cláusulas laborales se impone al menos por cuatro razones importantes. En primer lugar, porque aquellas negociadas no protegen suficientemente a los trabajadores ; incluso la protección que proporciona la mayor parte de ellas es simplemente formal, sin consecuencias efectivas. En segundo lugar, porque la distancia que existe, en el marco de las relaciones con los EEUU, entre las cláusulas más avanzadas, que son aquellas especificadas por las Enmiendas demócratas, y las más incipientes (en particular el ACLAN), es considerable ; y penaliza a los países en los cuales aquellas se aplican. En tercer lugar, porque con la profusión de normas disímiles incluidas en los acuerdos comerciales firmados o en proceso de negociación en el ámbito internacional (spaghetti bowl), unos TLC cuentan con cláusulas laborales (de distinta índole), y otros no. Las dos últimas consideraciones muestran una heterogeneidad de situaciones que penaliza la conformación de colectivos de trabajo y la gestión productiva y comercial de los acuerdos. Imaginemos una nave industrial con 24 líneas de fabricación cada una de las cuales se rige por pautas específicas y muchas veces contradictorias con las de las otras líneas. Sería fuente de conflictos laborales e incluso de enfrentamiento entre trabajadores así como de eventuales desbalances en el proceso de fabricación. Asimismo, confunde al empresariado y a la inversión. Le renegociación debe buscar la homogenización y la simplificación de las disposiciones sociales, y elevar su nivel. En cuarto lugar, permitiría avanzar en la discusión de derechos laborales en el conjunto del continente, incluidos Canadá, Estados Unidos, la Unión Europea, y los países que no han suscrito TLC con estos últimos y la Unión Europea. Coincidentemente, fortalecería la constitución de colectivos laborales Norte-Sur. No es menos importante que el Presidente Obama debe afrontar un reto que incumbe directamente a los trabajadores del continente, así como de Europa y sus familias, en medio de una grave crisis económica ; y es la gran ocasión de plantear al unísono nuestras reivindicaciones y sobre todo nuestras opciones.
Es conveniente preguntarse por los objetivos y los términos de la renegociación. Días atrás, en Trinidad y Tobago, la Cumbre de los Pueblos se dirigió a la Cumbre de los Gobiernos de América, celebrada paralelamente, reclamando hacer realidad el paradigma del Trabajo Decente ; y exigiendo que no se celebren más Tratados de Libre Comercio y se reemplacen aquellos suscritos, « por un nuevo modelo de acuerdos entre naciones basado en la equidad, la complementariedad, el beneficio recíproco, la cooperación y el comercio justo, y que preserve el derecho al desarrollo, el derecho de las naciones a proteger sus bienes y recursos estratégicos y su soberanía ». Son estas mis perspectivas. En relación con los términos de la renegociación, recordaré que para los Estados Unidos es primordial preservar aquello que ha adquirido o pretende : aceptación del subsidio de sus exportaciones agrícolas ; superación del marco de la negociación de Doha (de la cual han sido excluidos la relación existente entre comercio e inversión ; la interacción del comercio y la política de competencia ; y, la transparencia de los mercados públicos) ; el resguardo de las ventajas que ha obtenido en materia de propiedad intelectual y salvaguardas proteccionistas ; la aplicación estricta, en ciertos casos, y endurecimiento, en su mayor parte, de las cláusulas laborales y de las cláusulas relativas a medio ambiente. De este programa, sólo el último punto coincide con la apreciación de la sociedad civil latino-americana, excluidas sus vertientes próximas a las cúpulas empresariales. Los otros deben ser renegociados a fondo, teniendo en cuenta nuestros intereses. Comprometido en la reflexión del conjunto de estos temas, en esta nota me centraré en el trabajo. Unas cláusulas laborales avanzadas y obligatorias en las relaciones económicas internacionales pueden contribuir a crear empleos de calidad y a que, aquellos de menor calidad, la adquieran. Las Enmiendas pueden ser consideradas como base de discusión. Cuatro condiciones adicionales específicas me parecen necesarias sin embargo. Primera : que, además de comprender los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT, incluyan disposiciones de igual nivel en materia de salarios, tiempo de trabajo, salud y seguridad en el trabajo, formación profesional y seguridad social. Segunda : que su aplicación efectiva enfatice progresivamente a las actividades no transables, y no solamente al comercio y la inversión internacional ; y, que se cubra la transición garantizando un ingreso apropiado a todos los trabajadores. Tercera : que se otorgue un papel interventor a los órganos de control de la OIT. Cuarta : que la renegociación otorgue un papel efectivo a la sociedad civil.
Me pregunto si la renegociación eventual (en ciernes, o buscada por nosotros, como debiera ser y plantea en síntesis la mencionada Cumbre de los Pueblos) debe restringirse a las cláusulas laborales o comprender el conjunto de los temas negociados. En mucho, estos temas, dadas las concesiones considerables otorgadas por los gobiernos de la región involucrados, rebajan la aplicación de dichas cláusulas, independientemente del nivel de éstas. Para evitarlo, deberíamos postular la renegociación ampliada de los acuerdos suscritos ; y no únicamente de su temática laboral. Cabe interrogarse asimismo si la renegociación de las cláusulas laborales debe hacerse sobre la base de aquellas más avanzadas, o de un nivel medio, dejando a la transacción bilateral los ajustes necesarios. En realidad, es una amplia y profunda renegociación que es necesario postular. Incluidas las mencionadas Enmiendas, las cuales, siendo muy importantes, se limitan, en lo laboral, a instituir las normas fundamentales de la OIT, sin considerar las reglas que esta organización postula para los otros temas definitorios de un trabajo de calidad. Digno, decente, si se adopta su terminología. Este concepto debe aplicarse igualmente a los trabajadores migrantes, cuyos derechos deben ser protegidos de conformidad con la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Esta norma de Naciones Unidas protege tanto a quienes se encuentran en una situación regular como a a aquellos en situación irregular. Extrañamente no ha sido ratificada por ningún país industrializado. Por otro lado, las Enmiendas no exigen igual trato a Estados Unidos, que puede continuar rigiéndose, según sus normas laborales nacionales solamente, y no por las del organismo encargado de la regulación del trabajo en el ámbito internacional. Dada mi profunda identificación andina, otorgo igualmente la más elevada prioridad al respeto del Convenio 169 relativo a los pueblos indígenas y tribales, adoptado en 1989 por la OIT. Sus tierras están siendo ofrecidas al capital transnacional a mérito de la competitividad del país y son duramente agredidas por el cambio climático y la contaminación. Es inicuo. No son, por cierto, los únicos puntos a agregar. Empecemos con ellos.
En este panorama jugará un papel importante la discusión del TLC Estado Unidos- Colombia. La embajadora de este país en Washington ha declarado recientemente que su país no aceptará nuevas condiciones. Ha querido subrayar que la aceptación de las Enmiendas es suficiente. Sus palabras muy probablemente han fortalecido la determinación de las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos y los parlamentarios norteamericanos que se oponen a este acuerdo. El presidente norteamericano deberá decidir entre las ventajas comerciales de un TLC y el respeto de los derechos humanos y los derechos laborales. Este fin de semana se reúne en San Salvador la iniciativa Caminos a la prosperidad en las Américas. Lanzada por el Presidente Bush el año pasado, tiene como finalidad promover los acuerdos estadounidenses de libre comercio. En la reunión se examinará un texto encomendado al gobierno de Perú sobre la cooperación ambiental y laboral en los TLC. No se conoce su contenido. Con las críticas que ha recibido la implementación de aquel que ha suscrito con Estados Unidos, difícilmente será un ejemplo de conducta a seguir. En la reunión participará la Secretaria de Estado norteamericana. El pasado 13 de mayo, la Sra. Clinton expresó, en un discurso ante el Consejo de las Américas, su deseo que la mencionada iniciativa promueva al mismo tiempo la equidad y la justicia social. Su discurso expresa sin embargo muchas dudas. No abordó las Enmiendas, a pesar de su estrecha relación con Charles Rangel, uno de los escasos dirigentes americanos negros que la acompañó en las pasadas primarias demócratas. Ni la anunciada iniciativa Obama sobre las regulaciones ambientales y laborales del comercio exterior.
Ornex, 30 de mayo de 2009
